夯實公積金普惠金融底色

2025年12月初召開的中央經濟工作會議提出，深化住房公積金制度改革，隨后召開的全國住房城鄉建設工作會議，在部署2026年任務中，有關著力穩定房地產市場、推動房地產高質量發展方面，均強調要深化公積金制度改革、更好發揮公積金作用。

　　實際上，近年來公積金制度改革一直在推進。比如，在繳存擴面方面，靈活就業人員擴面試點城市從13個擴至36個；比如，順應新市民租賃需求增長，公積金在推動“租購并舉”上取得積極效果；再比如，順應存量更新時代到來，公積金積極支持繳存人改善居住環境，2025年共有6.53萬人提取住房公積金20.43億元用于加裝電梯等自住住房改造。此外，在異地轉移或購房提取方面，各地也越來越便利。等等。

　　那么，為何要強調公積金制度改革？筆者認為，一是受人口老齡化等因素影響，公積金繳存人數增長有所減弱，影響到普惠金融覆蓋面擴大。目前，公積金僅覆蓋城鎮就業人員的1/3。此外，商貸和公積金貸款利差收窄，公積金低利率的優勢被削弱。

　　二是公積金沉淀與缺口并存，支持住房消費的作用有待提升。2016年，全國公積金繳存余額4.56萬億，2024年達到10.9萬億。巨額資金沉淀在了賬上，其中住房消費類提取占比不斷下降，從2021年的82.2%下降到2024年的75.2%。這意味著，退休等非消費類提取上升，公積金使用活躍度有所下降，也催生了違規提取現象、代為提取等灰色產業。但同時，不管是新市民租房或買房，抑或是老舊小區改造和危舊房自主更新等民生實事，都存在巨大的資金缺口。超過2億的靈活就業者中，繳存公積金的不足10%，他們也是新增住房消費的主體，對于利用普惠金融實現住房夢想的需求強烈。

　　三是公積金不能完全適應新時期住房需求的新模式。1994年國務院發布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，推動在全國建立公積金制度。它是適應從福利分房到市場化購房轉軌期，機關國有企事業單位就業職工收入積累不足（購房首付不足、月供能力較弱）、住房購置門檻高而產生的住房金融制度，具有一定特惠性。在城鎮化快速推進、房價上漲期，其有效提升了住房消費能力。但隨著城鎮化從快速推進期轉向平穩運行期，住房進入存量時代，更加強調高質量發展，新市民住房需求崛起，改善居住品質的需求崛起，原有的制度就不合時宜了。

　　對于公積金制度改革的方向。筆者認為，公積金告別特惠屬性后需全面轉向普惠性住房金融。即職工住房需求基本解決后，應面向更廣群體，主要是2億以上新市民、年輕人和外來人口、靈活就業人口等群體。同時，在制度的強制性規定和繳存者福利的直觀性體驗方面建立激勵相容，提高自愿繳存的積極性。

　　首先，或可借助財政定向貼息，提振繳存公積金的積極性。對非公有制企業員工和靈活就業人員參繳公積金給予財政貼息，提高繳存帶來的合理收益體驗。貼息可采取階梯式的做法，即最低額度內貼息高（如1個百分點）、超過最低額度后可降低貼息比例。這不僅能吸引最廣泛人群參與，還能降低違規提取，并對新市民群體定向補貼，財政資金也用在刀刃上。

　　其次，應提高投資收益率，壯大公積金規模。借鑒全國社保基金投資、管理、使用的安排，在確保合理提取的基礎上，強化冗余公積金在固定收益領域投資的力度，提高增值收益，提升持續繳存的積極性。同時，各地充分掌握繳存者住房消費的新模式和新變化，將增值收益用于繳存者居住領域的急難愁盼，提升“我繳存、我受益”福利體驗，提振參與度并壯大繳存規模。

　　增值收益使用方面，一方面是對城中村、老舊小區、園區宿舍等新市民租住集中的區域、物業，在解決安全隱患、市政和公共服務設施不足或老化等“補短板”改造方面進行投資或補貼；另一方面，公積金增值收益直接投資規模較大、就業集中的國家或地方戰略性企業或園區宿舍及配套服務和設施；另外，對針對靈活就業人員“午休充電”的驛站或“一張床、一間房、一套房”等新時代城市建設者之家等保租房及各類項目等進行補貼或直接投資。

　　再次，充分發揮公積金在新市民群體從“落腳城市到扎根城市”，從“住有所居（租房）到居者有其屋（買房）”等住房消費長周期扶持作用。進一步，探索從“安居單一賬戶擴展到生育養育教育等“綜合民生賬戶”。一方面，建立公積金扶持新市民從落腳到安居在住房消費的持續扶持機制；另一方面，加大公積金在保租房、人才房“先租后買”循環的支持力度。另外，新市民首套住房需求解決后，可根據自身意愿將公積金轉入對生育養育教育的賬戶中。

　　最后，在全國公積金信息平臺系統上建立或搭載調劑冗余缺口模塊，建立資金有償調劑機制。目前，個貸率較低的區域往往是城市化率高峰已過、人口平均年齡偏大、住房需求基本解決、新市民和新增住房需求少的區域。個貸率較高的區域，往往是省會城市、新市民多、城鎮化還在推進。可通過后者對前者適當貼息，促進資金有償調劑。

　　總之，從滿足合理回報、居住福利體驗這兩個角度提升新市民繳存的積極性，并通過提升增值收益和專項用于改善居住水平，帶動新市民群體可持續的繳存，激發其不斷升級的、從租房到買房、從居住到生活的全生命周期的住房消費動能，推動公積金歸集、投資和提取不斷做大規模的同時，形成可持續、良性的循環和閉環，并在這個過程中夯實公積金普惠金融的底色。