21評論｜從“住建局”到“住更局”：樓市發(fā)展邏輯生變

李宇嘉（廣東省住房政策研究中心首席研究員）

近期，全國多地住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局紛紛更名為“住房和城市更新局”。2024 年起，湖北率先完成全省機(jī)構(gòu)調(diào)整，深圳、廣州、濟(jì)南等地另設(shè)專門的城市更新機(jī)構(gòu)，入選中央財政支持的城市更新試點(diǎn)名單城市，均強(qiáng)化了城市更新職能?。同時，為盡快推進(jìn)城市更新項目落地，部分央企旗下投資公司更名為運(yùn)營公司，多地國企還成立或組建更新集團(tuán)、城市運(yùn)營集團(tuán)。

牌匾的更換，不只是名稱更迭。從“住建”到“住更”，一字之變體現(xiàn)城市發(fā)展新邏輯、人民群眾新期待，治理體系新變革。我國城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主，人民群眾美好生活需求從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。因此，發(fā)展動力須從“向外擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“向內(nèi)挖潛”，從“一次性開發(fā)”升級為“可持續(xù)運(yùn)營”，而城市更新是動能轉(zhuǎn)換的最佳途徑。

目前，我國各地住建局的架構(gòu)，是在大規(guī)模增量建設(shè)時期形成的，主要用來解決“有沒有”的問題，著重于抓增量建設(shè)、抓項目審批。在存量提質(zhì)增效的更新階段，面臨的矛盾問題和要求不同，發(fā)展理念、城市規(guī)劃、資金來源、運(yùn)營管理等深層次機(jī)制問題都要轉(zhuǎn)變，城市工作的重心和著力點(diǎn)也需要相應(yīng)調(diào)整。

首先，落實(shí)“人民城市人民建、人民城市為人民”的理念，不再僅推動工程項目，而是統(tǒng)籌投資于物和投資于人，滿足人民群眾對居住條件、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、城市環(huán)境更優(yōu)的期待。比如，國家重點(diǎn)推出城市更新三大工程，即民生工程（如老舊小區(qū)中樓道革命、環(huán)境革命、管理革命）、發(fā)展工程（如升級管網(wǎng)、管廊等里子工程）、安全工程（如房屋全生命周期安全）。

其次，亟須建立“先體檢、后更新”，體檢與更新一體化推進(jìn)的工作機(jī)制。以體檢查找群眾身邊的急難愁盼問題和影響城市競爭力、承載力、可持續(xù)發(fā)展的短板弱項，并形成響應(yīng)更新需求的潛在項目庫。以項目庫完善“專項規(guī)劃—片區(qū)策劃—項目實(shí)施方案”的規(guī)劃實(shí)施體系，精準(zhǔn)推動更新項目落地。

再次，城市更新前期投入大，成本回收周期長，單個項目資金“投入—運(yùn)營”的平衡難度大，須建立可持續(xù)的、跨區(qū)域的更新投融資體系。以土地或工程抵押的融資模式不再適用，各地先統(tǒng)籌片區(qū)綜合更新、單項目更新，再統(tǒng)籌各級財政資金、創(chuàng)新金融工具、各類基金（更新基金、REITs等）、社會和民間投資，創(chuàng)新完善本地投融資體系。然后，落實(shí)“誰出資、誰受益”的出資責(zé)任。

各地推動項目落地，關(guān)鍵是做好資金“拼盤”，推動全社會參與更新，落實(shí)人民城市人民建的機(jī)制。接下來，以儲備項目為單位，制作成熟的更新方案、資金平衡方案，即“一項目、兩方案”來申請資金。最后，謀劃更新項目要精打細(xì)算，從全生命周期角度考慮運(yùn)營維護(hù)，推動資產(chǎn)和土地持續(xù)增值、產(chǎn)生效益、平衡投資，保證項目持續(xù)運(yùn)營，也保證更新事業(yè)可持續(xù)。

與新增建設(shè)在“空白處描繪”相比，存量更新涉及產(chǎn)權(quán)人、住戶和商戶、更新主體、街道社區(qū)、金融機(jī)構(gòu)、規(guī)劃設(shè)計、多級政府等，涉及統(tǒng)籌協(xié)商、多元治理，不啻于“螺螄殼里做道場”，要用繡花的功夫推進(jìn)。因此，新時期的城市更新，不再是舊改時單個項目的物理修繕或拆除，而是系統(tǒng)的制度供給下，依賴多部門和主體協(xié)同、全周期考慮的城市治理。

當(dāng)前，城市“攤大餅”式的擴(kuò)張建設(shè)式微，存量提質(zhì)將為增量騰出空間。同時，國家“十五五”規(guī)劃明確，增強(qiáng)國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動力和可靠性。城市更新以盤活存量帶動增量，為科研、文創(chuàng)、休閑娛樂等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新消費(fèi)提供載體。比如，老舊小區(qū)、舊廠房、低效樓宇等改造為集創(chuàng)新、創(chuàng)意、創(chuàng)業(yè)、消費(fèi)功能于一體的新場所；比如，傳統(tǒng)商圈打造沉浸式、互動式的新場景，讓消費(fèi)體驗(yàn)多元化、體驗(yàn)式升級。

2025年5月發(fā)布的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》提出，到2030年，城市更新體制機(jī)制不斷完善，城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見成效。因此，各地從“住建局”到“住更局”的轉(zhuǎn)變，就是為該目標(biāo)而調(diào)整牽頭部門的職能。

接下來，住更局要做的，首先是理念上轉(zhuǎn)向“精細(xì)治理、存量提質(zhì)”；其次，一張藍(lán)圖繪到底，以規(guī)劃牽引項目落地，以制度和政策供給積聚各方共識，吸引多方主體和資金參與；再次，以項目落地和全周期管理，推動內(nèi)部職能“整合”，外部統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，構(gòu)建市級統(tǒng)籌、部門聯(lián)動、分級落實(shí)的工作格局；最終，建立政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作和公眾參與的城市更新可持續(xù)模式。