中央定調(diào)！城市發(fā)展，五大轉(zhuǎn)變來了

文|余飛 文章來源|城市財經(jīng)

01

城市發(fā)展邏輯，要變了

7月15日，中央城市工作會議，在北京召開。

這是最高規(guī)格的城市工作會議，非常重要。從1949年新中國成立至今，也就開了四次，這是第五次。

分別是1962年9月、1963年10月、1978年3月、2015年12月。

每一次會議召開，都引領(lǐng)著城市一段時間的發(fā)展，都影響著城市發(fā)展的方向與邏輯。

所以，這樣的會議，是歷史性的、關(guān)鍵性的、節(jié)點性的。

1978年正值改革開放肇始之年，城市化拉開序幕。

2015年則正值房地產(chǎn)調(diào)整之年，去庫存成為當(dāng)年城市工作會議的重要目標(biāo)，由此拉開了中國房價瘋漲的序幕。

這一次的會議，任務(wù)有很多，但本號認(rèn)為，整份文件的提綱挈領(lǐng)的文字在于：

五個轉(zhuǎn)變。

會議的原文（原文件放在了本文左下角“閱讀原文”中，感興趣的可以點擊查看）是：

我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。城市工作要深刻把握、主動適應(yīng)形勢變化，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本；轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效；轉(zhuǎn)變城市發(fā)展動力，更加注重特色發(fā)展；轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入；轉(zhuǎn)變城市工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

整段文字提到了五個“轉(zhuǎn)變”，城市發(fā)展理念要轉(zhuǎn)變，發(fā)展方式要轉(zhuǎn)變，發(fā)展動力要轉(zhuǎn)變，工作重心要轉(zhuǎn)變，工作方法要轉(zhuǎn)變。

這意味著，中國城市發(fā)展將有新的邏輯。

那么關(guān)鍵問題來了，這五個轉(zhuǎn)變，要轉(zhuǎn)變成什么？要怎么轉(zhuǎn)變？

02

變什么，怎么變

變是相對于過去。

那么過去我們的城市發(fā)展邏輯是怎樣的？

1978年以來，中國城鎮(zhèn)化率從17.9%飆升到2024年的66.15%，背后是一套簡單直接的發(fā)展邏輯：

先通過戶籍松動吸引農(nóng)民進(jìn)城，再靠賣地賣房獲取資金，用這筆錢砸向交通、醫(yī)療、教育等大基建，把優(yōu)質(zhì)資源集中到城市核心區(qū)，形成 “資源聚集→人口流入→土地升值” 的循環(huán)。

這套模式確實創(chuàng)造了城鎮(zhèn)化奇跡，讓無數(shù)鄉(xiāng)村變都市，但也積累了不少問題：城市越來越大，卻越來越同質(zhì)化；土地財政依賴成癮，地方債務(wù)壓力陡增；核心區(qū)資源擠爆，郊區(qū)配套跟不上；人口紅利見頂后，增量擴張難以為繼。

當(dāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)定期，過去的老辦法不靈了。

一方面，城市化率已經(jīng)見頂。

制圖：城市財經(jīng)；數(shù)據(jù)：國家統(tǒng)計局

城鎮(zhèn)化率由2015年的57.3%提升至2024年的67%，年均提高1.1個百分點，而2021-2024年連續(xù)4年城鎮(zhèn)化率提升幅度低于1個百分點，城鎮(zhèn)化進(jìn)程有所放緩；城鎮(zhèn)人口也由2015年的7.9億人增加至9.4億人，每年城鎮(zhèn)新增常住人口超1600萬人，而2021-2024年年均增加1033萬人。

其次，住房供大于求。

當(dāng)下，除了個別城市的住房供小于求外，絕大多數(shù)城市的住房都嚴(yán)重飽和。

這一點，是官方多場高級別會議強調(diào)認(rèn)定的。

有此兩點，土地財政便難以為繼。所以，到了該改變的時候。

會議提出的五個 “轉(zhuǎn)變”，正是要破解這些困局。

第一個轉(zhuǎn)變：發(fā)展理念從 “重物輕人” 到 “以人為本”。

過去建城市，總想著蓋高樓、拓馬路、造新城，卻常忽略 “人” 的真實需求。

多少新城看似光鮮，卻因缺乏學(xué)校、醫(yī)院、菜市場成了 “睡城”？

多少老城區(qū)配套老化，老人看病、孩子上學(xué)要跨大半個城？

現(xiàn)在要變了。城市更新不再是大拆大建，而是加裝電梯、改造社區(qū)食堂、擴建口袋公園；公共服務(wù)不再只堆核心區(qū)，而是推動優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源向郊區(qū)和縣域延伸。

比如北京推進(jìn) “回天行動”，在回龍觀、天通苑補建學(xué)校商超；成都搞 “15分鐘生活圈”，讓居民步行可達(dá)便民設(shè)施。未來的城市，要讓每個角落的人都能享受到便利與溫暖。

第二個轉(zhuǎn)變：發(fā)展方式從 “增量擴張” 到 “存量提質(zhì)”。

過去城市比的是 “誰建得更快、擴得更大”，新區(qū)遍地開花，不少地方出現(xiàn) “鬼城”“空城”。全國新城新區(qū)規(guī)劃人口超34 億，是實際人口的兩倍多！

去年本號就寫過一篇文章其中就梳理了很多淪為空城的高鐵新城。

去年中國經(jīng)營網(wǎng)就披露過，目前全國至少有26個高鐵站建成后，因位置偏遠(yuǎn)、周邊配套不足、客流量低等緣故，處于未啟用或關(guān)停狀態(tài)。

包括沈陽西站、廣寧寺站、紫金山東站、江浦站、五通站、和樂站、蜀山東站、晉寧東站、陽宗站、亦莊站、烏蘭木圖站、奈林皋站、丹東西站、花橋站、寶華山站、運糧河站、賈魯河站、南曹站、孟莊站、九郎山站、芝罘站、周村東站、普安站、鄂州東站、寧波東站、雙流西站。

從上面可以看到，這些建成未投入使用的高鐵站，不僅分布在三四線城市，中心城市也有不少。

各地都想借助高鐵的流量，打造新的經(jīng)濟(jì)增長極。此外，圈地行動，以高鐵為噱頭，拉升土地價值，吸引房企拍地，賺取更豐厚的土地財政。

為了打造一個像樣的高鐵新城，前期各地都投入了大量的資金建設(shè)各種商業(yè)配套和交通配套，但最終的結(jié)果，與他們所想背道而馳。

大多數(shù)高鐵新城都沒能以此招商到什么像樣的產(chǎn)業(yè)，沒有好的產(chǎn)業(yè)，也就沒法吸引人口前來，所以很多所謂的高鐵新城嚴(yán)重缺少人氣，有的甚至演變成了“鬼城”。

最終帶來了無法收拾的結(jié)局。

一方面，資源浪費，無法再利用，淪為一片狼藉。

另一方面，浩浩蕩蕩的高鐵新城，生產(chǎn)出了海量房源，嚴(yán)重影響了中國房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

2016年，新華社發(fā)表的一篇文章透露：

截止到2016年5月，全國縣以上新城新區(qū)超過3500個，規(guī)劃人口達(dá)34億人。

全國的新城新區(qū)，可以容納全球一半的人口。這種攤大餅的跟風(fēng)發(fā)展，得多少錢才能辦到？

對于當(dāng)下不少城市面臨地方債壓頂?shù)那闆r，最后的結(jié)局，只能是一片狼藉。

現(xiàn)在要算 “精細(xì)賬” 了：存量土地怎么盤活？閑置廠房能不能改造成文創(chuàng)園？老舊小區(qū)如何升級成智慧社區(qū)？

上海的 “新天地” 把老石庫門改造成文旅地標(biāo)，深圳 “大沙河創(chuàng)新走廊” 用舊工業(yè)區(qū)孵化出科創(chuàng)企業(yè)，這些都是存量提質(zhì)的典范。未來城市比拼的不再是規(guī)模，而是空間利用效率和功能品質(zhì)。

第三個轉(zhuǎn)變：發(fā)展動力從 “土地依賴” 到 “特色產(chǎn)業(yè)”。

過去城市發(fā)展，簡單粗暴，就是靠 “賣地賺錢”，土地財政占比一度超過30%，但這種模式不可持續(xù)。

2024年全國賣地收入跌破48699億，比2021年峰值下跌了44%。

制圖：城市財經(jīng)；數(shù)據(jù)：財政部

現(xiàn)在要找新動力：

每個城市都要挖自己的 “獨家優(yōu)勢”。

深圳、杭州、上海要繼續(xù)維持并擴大以科創(chuàng)驅(qū)動城市發(fā)展的勢頭。

北京、廣州、成都要提升消費對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)占比。蘇州、重慶要繼續(xù)夯實其工業(yè)制造的底色。

三四線城市也要改變千篇一律的模式，形成百花齊放百家爭鳴的局面。

景德鎮(zhèn)靠陶瓷文創(chuàng)打響 “千年瓷都” 品牌，年接待游客超千萬；蘇州依托智能制造和生物醫(yī)藥，成為 “最強地級市”；遵義把白酒產(chǎn)業(yè)做深做透，茅臺鎮(zhèn)成了特色產(chǎn)業(yè)標(biāo)桿。未來沒有特色產(chǎn)業(yè)的城市，只會在競爭中被邊緣化，而找準(zhǔn)定位的城市將迎來 “特色紅利”。

在這方面，其實很多千億縣比城市做得好。

晉江的鞋服冠天下。邵陽下轄的邵東，打火機之都，打火機產(chǎn)業(yè)占全球70%的份額。紹興下轄的嵊州，領(lǐng)帶產(chǎn)業(yè)占全國90%、全球80%的份額。商丘虞城縣，鋼卷尺占全國85%的市場份額。

杭集的牙刷、丹陽的鏡片、平鄉(xiāng)的童車、諸暨的襪子、永嘉的紐扣、古鎮(zhèn)的燈飾、江山的羽毛球、荔浦的衣架、澄海的玩具禮品，在全球市場份額中，都是獨樹一幟。

這些產(chǎn)業(yè)即便放在地級市范疇內(nèi)，也是可遇而不可求。放在縣級市范疇內(nèi)，則足可以支撐一個縣級市的輝煌。

此外，澎湃新聞旗下的“澎湃美術(shù)課”去年根據(jù)阿里巴巴的《1688 產(chǎn)業(yè)地圖》梳理的數(shù)據(jù)顯示：

浙江衢州的柯城區(qū)的魚子醬年產(chǎn)量已超過200噸，其中70%以上出口國外；山東的臨朐縣和安徽的霍邱縣兩地的鵝肝產(chǎn)量，已經(jīng)占到了全球的45%。而最早把鵝肝發(fā)展為成熟產(chǎn)業(yè)鏈的臨朐，就是在上世紀(jì)80年代通過丹麥、荷蘭的民間組織的資助，開啟了摸索飼養(yǎng)法國朗德鵝的產(chǎn)業(yè)路徑。

山東曹縣從影樓布景和攝影服飾加工起步，到如今已經(jīng)形成覆蓋設(shè)計研發(fā)、剪裁繡繪、營銷售后的全流程漢服產(chǎn)業(yè)鏈，占據(jù)國內(nèi)漢服市場四成份額，“全國每10條馬面裙，就有8條就來自曹縣”。

第四個轉(zhuǎn)變：工作重心從 “建設(shè)為主” 到 “治理投入”。

過去城市管理者忙著 “建項目”，現(xiàn)在要聚焦 “解難題”。交通擁堵、垃圾圍城、停車難、物業(yè)糾紛…… 這些 “城市病” 光靠建解決不了，得靠精細(xì)化治理。

杭州用 “城市大腦” 實時調(diào)度交通信號，讓主干道通行效率提升15%；廣州推行 “社區(qū)微改造”，用繡花功夫解決老城區(qū)排水、采光問題；西安建立 “15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”，讓居民少跑腿。未來的城市競爭，本質(zhì)是治理能力的競爭。

第五個轉(zhuǎn)變：工作方法從 “單打獨斗” 到 “統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。

過去城市發(fā)展常搞 “各自為戰(zhàn)”，相鄰城市產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、基礎(chǔ)設(shè)施不互通。長三角曾有6個城市同時規(guī)劃汽車產(chǎn)業(yè)園，珠三角部分城市港口重復(fù)建設(shè)。

現(xiàn)在要打破 “一畝三分地” 思維：京津冀協(xié)同發(fā)展讓北京非首都功能有序疏解，長三角一體化實現(xiàn)醫(yī)保、地鐵 “一卡通行”，成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈共建世界級產(chǎn)業(yè)集群。未來的城市，不再是孤立的 “點”，而是協(xié)同發(fā)展的 “網(wǎng)”，靠聯(lián)動放大發(fā)展效能。

這五個轉(zhuǎn)變背后，是中國城市發(fā)展邏輯的徹底重構(gòu)：從 “規(guī)模擴張” 轉(zhuǎn)向 “品質(zhì)提升”，從 “土地驅(qū)動” 轉(zhuǎn)向 “價值創(chuàng)造”，從 “千城一面” 轉(zhuǎn)向 “各美其美”。

對普通人來說，這意味著生活更便利、環(huán)境更宜居；對城市來說，意味著找到可持續(xù)的發(fā)展路徑；對國家來說，意味著城鎮(zhèn)化進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段。

當(dāng)然，轉(zhuǎn)變不會一蹴而就。土地財政依賴的慣性、同質(zhì)化競爭的路徑依賴、治理能力的短板，都是需要跨越的障礙。

但方向已經(jīng)明確：未來的城市，不再比誰長得 “大”，而比誰活得 “好”；不再比誰 “面子亮”，而比誰 “里子實”。

這場變革，將重塑每個城市的命運，也將改變我們每個人的生活。

03

未來依舊是高能級、中心城市的天下

上面說到的轉(zhuǎn)變，主要集中在內(nèi)部發(fā)展邏輯轉(zhuǎn)變。

除了內(nèi)部轉(zhuǎn)變外，外部轉(zhuǎn)變也被強調(diào)。而且會發(fā)現(xiàn)，城市外部的發(fā)展邏輯，其實依舊沒有改變：

未來依舊是高能級城市、中心城市的天下。

會議明確提出：

著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系。著眼于提高城市對人口和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

現(xiàn)代化城市群、都市圈是這段表述的關(guān)鍵詞。

一句話總結(jié)，就是城市發(fā)展要告別過去的散打模式，進(jìn)化為組團(tuán)發(fā)展。

都市圈、城市群的本質(zhì)，是未來的主要發(fā)展方向，其意圖一方面壯大中心城市的能量場，另一方面，通過軌道上的都市圈、城市群，加快圈內(nèi)、群內(nèi)各種生產(chǎn)要素的快速流通，提升經(jīng)濟(jì)效益，助力圈內(nèi)弱小城市的發(fā)展。

都市圈和城市圈是城市化2.0時代的載體，國家這些年之所以不斷批復(fù)國家級城市群和國家級都市圈，就是要讓每個圈的圈內(nèi)城市之間的人、財、物等各項生產(chǎn)要素加快流通，產(chǎn)生更強大的經(jīng)濟(jì)效益。

城市群、都市圈內(nèi)的核心城市，則是利好最大享受者。

截至目前，中央先后批復(fù)了10個國家級城市群。

制圖：城市財經(jīng)；資料來源：各官方網(wǎng)站與公開報道

國家級都市圈，隨著今年3月份石家莊都市圈獲批，數(shù)量達(dá)到了17個。

按照批復(fù)時間順序依次是分別是南京、福州、成都、長株潭、西安、重慶、武漢、沈陽、杭州、鄭州、廣州、深圳、青島、濟(jì)南、廈漳泉、合肥、石家莊。

制圖：城市財經(jīng)；資料來源：各官方網(wǎng)站與公開報道

可以肯定一點的是，接下來肯定會繼續(xù)批復(fù)。因為城市群和都市圈，是官方不斷強調(diào)的城市化新時代的載體。

在今年的政府工作報告中，也再一次明確強調(diào)：

發(fā)展現(xiàn)代化都市圈、優(yōu)化空間格局，提升超大特大城市現(xiàn)代化治理水平，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

那么，下一個會是誰？

這個答案，其實官方文件中能夠找到答案。

都市圈主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域，需要充分考慮發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿Γ跅l件成熟的前提下，依托超大特大城市或輻射帶動能力強的大城市逐步培育。不能跨越發(fā)展階段，在不具備條件的情況下推動都市圈建設(shè)。

來源：國家發(fā)改委官方網(wǎng)站

這段話，拆開來看，就兩個關(guān)鍵：

第一，都市圈主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域，需要充分考慮發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿Γ跅l件成熟的前提下，依托超大特大城市或輻射帶動能力強的大城市逐步培育。

第二，不能跨越發(fā)展階段，在不具備條件的情況下推動都市圈建設(shè)。

按此理解，其實就兩個意思：

1，都市圈不能泛濫，不能超周期發(fā)展，一些弱省會與首府城市，就不要湊熱鬧了。如蘭州、銀川、西寧、貴陽、南寧、烏魯木齊、呼和浩特等城市的都市圈，大概率就此擱淺。

2，后續(xù)批復(fù)只會針對有強輻射帶動能力的超大特大城市或者輻射能力強的大城市。

也即未來還能獲批國家級都市圈的城市，主要集中在超大特大城市身上。

其實回過頭來看，已經(jīng)批復(fù)的17個國家級都市圈，也基本都是超大特大城市。

根據(jù)第七次全國人口普查，我國超大特大城市一共有22個，其中包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7個超大城市，以及武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟(jì)南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連、蘇州。

已經(jīng)批復(fù)的17個中，就包括深圳（帶著東莞）、重慶、廣州（帶著佛山）、成都、武漢、西安、杭州、南京、沈陽、青島、濟(jì)南、長沙、鄭州。

當(dāng)然也有幾個破格提拔的，比如石家莊都市圈、合肥都市圈、福州都市圈、廈門都市圈。

不過上面的22個超大特大城市是2020年的數(shù)據(jù)，過去四年有了新變化，武漢、杭州、東莞均官宣城區(qū)人口突破了1000萬，躋身超大城市行列。

蘇州則因為工業(yè)園區(qū)代碼變更，城區(qū)人口突破500萬，躋身特大城市行列。合肥也官宣，城區(qū)人口也突破了500萬。

而石家莊則在2024年9月官宣：

石家莊正在加快推進(jìn)特大城市建設(shè)，據(jù)公安部門最新統(tǒng)計，石家莊城區(qū)常住人口為540萬人，已達(dá)到特大城市人口規(guī)模。張超超指出，要對標(biāo)對表特大城市工作要求，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，加快建設(shè)宜居、韌性、智慧城市。

來源：石家莊發(fā)布

城區(qū)人口540萬，意味著石家莊在蘇州晉級之后，也正式晉級為特大城市。

在此變化之下，意味著如今的超大特大城市格局為：

超大城市10個：北京、上海、深圳、廣州、天津、重慶、成都、武漢、杭州、東莞。

特大城市13個：西安、佛山、南京、沈陽、青島、濟(jì)南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連、蘇州、石家莊。

所以，嚴(yán)格來說破格提拔的只有福州、廈門。

按照這個圈定的范圍，未來還能有資格獲批的城市只剩下北京、上海、天津、哈爾濱、昆明、大連、蘇州。

未來幾年，這些城市的都市圈，會相繼批復(fù)。

當(dāng)然，這些有資格獲批都市圈的城市，其中有幾組必定是打包批復(fù)。比如北京與天津，上海與蘇州，都是分不開的。

最后總結(jié)一下：

無論是過去的散打模式，還是如今的組團(tuán)模式，政策與資源傾斜的對象依舊沒有改變，高能級城市、中心城市依舊是各個板塊的最強話事人。