5年免補地價！深圳支持閑置商辦改建醫院、學生宿舍

21世紀經濟報道記者 陳思琦 深圳報道

閑置商辦改醫院、學生宿舍等，5年過渡期內免補地價——盤活低效存量空間，深圳再出新招。

近日，深圳市規劃和自然資源局、深圳市住房和建設局印發《深圳市既有非居住建筑物功能轉換實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）及正面清單，自2026年3月26日起施行，有效期5年。

根據《實施辦法》，深圳商業、辦公、旅館業、廠房、研發用房、倉庫、物流、公共服務設施、市政和交通設施等用途，且具有不動產權屬證書或者由市、區政府及相關部門管理并通過竣工驗收的建筑物，可申請用途臨時轉換，符合條件的轉換方向可予5年過渡期免補繳地價等支持。

中央城市工作會議明確，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。21世紀經濟報道記者梳理發現，近年來，北京、上海、廣州、成都、杭州等城市相繼出臺存量資源轉換利用政策。

其中，深圳作為最年輕、土地面積最小的一線城市，在全國所有超大城市中最早邁入“存量發展”時代。其系統性的探索與實踐，將為同類城市提供重要的先行參考。

隨著《實施辦法》全文發布，社會廣泛關注的問題是：哪些既有非居住房屋可申請用途轉換？哪些情形可申請用途轉換？

《實施辦法》的一大創新在于，建立“正面清單+分檔管控”的轉換范圍體系，明確了存量建筑可往哪個方向走，同時“正面清單”采用滾動式、動態修訂的模式，根據城市發展需要和工作實際適時進行態修訂，實現精準引導。

目前，政策可歸納為“鼓勵做”“有條件做”和“不能做”三類。

對于“鼓勵做”的轉換方向，納入正面清單，享受5年過渡期免補繳地價。具體包括：①公共服務設施（文化、體育、教育、醫療衛生、社會福利、行政管理等）及社區嵌入式服務設施（養老托育、社區助餐、家政便民、健康服務、體育健身、文化休閑、兒童游憩等）；②市政設施（給水、排水、電力、通信、燃氣、環衛、消防站等）；③交通設施（公交場站、社會停車場等）；④中、高等院校統一管理的學生宿舍；⑤科研設施（大科學裝置、國家重點實驗室等）；⑥商業、辦公、旅館業建筑物相互轉換；⑦廠房、研發用房、倉庫、物流建筑物相互轉換；⑧發展生產性服務業、文化產業和旅游業。

“有條件做”的轉換方向，即市場有需求，但應按規定補繳地價。具體包括：①公共服務、市政和交通設施建筑物，在符合土地混合使用比例規定的前提下，可轉換為商業或廠房、倉庫、物流；②廠房、研發用房、倉庫、物流建筑物，在符合土地混合使用比例規定的前提下，可轉換為商業。這類轉換雖需補繳地價，但相比傳統土地用途變更路徑，仍大幅簡化了審批流程。

轉換范圍并非無禁區，而是設置了“不能做”的底線約束。《實施辦法》明確，功能轉換不得改變原土地使用性質、年限及主體；不得影響剩余建筑物的正常使用；工業用地和存放危險品的倉儲用地，若轉換后會對公共環境產生嚴重干擾、污染或安全隱患，則不得申請轉換。

通過“正面清單+分檔管控”，《實施辦法》為市場劃定了清晰可預期的轉換路徑——鼓勵民生設施、產業配套、科研教育；想做商業經營，有條件放行；觸碰安全底線、民生底線，堅決禁止。

地價收繳政策則是保障轉換推得開、行得通、走得遠的關鍵支撐。此舉一方面考慮到，部分工業、商業、辦公建筑因產業迭代導致低效空置，若按傳統土地用途變更路徑操作，企業需一次性補繳巨額地價，動輒數千萬元，導致大量潛在轉換項目望而卻步，存量資源無法釋放；另一方面，養老托育、社區醫療、文體教育等公共服務設施亟需低成本空間快速落地，高昂的地價成本最終會轉嫁給市民，抬高公共服務價格。

如今的制度設計，既為公益性、準公益性轉換項目提供了低成本的試水期，大大降低企業前期投入和試錯成本；又通過地價杠桿引導市場資源精準流向民生短板和產業升級領域，實現了政策精準性、財政可持續性、市場可操作性的有機統一。

去年7月，中央城市工作會議明確提出，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。

與之呼應，近年來，北京、上海、廣州、深圳、成都、杭州等城市基于各自人口結構、產業特色、文化氣質等，相繼出臺存量資源轉換利用政策。

例如，上海去年7月印發《關于推進商務樓宇更新提升的實施意見》，支持存量商務樓宇分區分類兼容人才公寓、醫療服務、科技創新、商業酒店、文化體育、教育培訓等功能；今年1月發布的《廣州市提高土地利用效率綜合改革試點實施方案》則明確，支持存量商辦整棟改建為保障性租賃住房，鼓勵引入老齡健康護理中心、康養機構等。

其中，深圳作為最年輕、面積最小的一線城市，在全國所有超大城市中最早邁入“存量發展”時代，2012年深圳市存量開發建設的規模就歷史性地超過了新增規模。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉談到，近年來，深圳以園區和高樓大廈為代表的地產擴張快，但公共服務設施存在短板，特別是在老齡化、鼓勵生育的新時期，適應新消費、新場景、新業態的空間相對短缺，適合產城融合發展的復合用途物業較少。

以寫字樓為例，據戴德梁行統計，2025年深圳新增甲級寫字樓供應71.2萬平方米，凈吸納量26.4萬平方米，不及新增供應的一半，全市甲級寫字樓存量超908萬平方米。另據第一太平戴維斯統計，2025年全年，深圳共21個甲級寫字樓新項目入市，總存量同比擴張9.4%。

隨著“有空間沒有用”與“有需求沒空間”的結構性矛盾日益突出，深圳亟需通過制度創新盤活存量資源。

（深圳首批公立“商改醫”項目，5~9層為深圳大學總醫院口腔中心；11~12層為深圳市中醫院針灸推拿中心。圖源：深圳工務署）

2022年12月，深圳印發《關于既有非居住房屋改建保障性租賃住房的通知（試行）》，率先允許閑置和低效利用的商業、辦公、旅館（酒店）、廠房、研發用房、倉儲、科研教育等非居住存量房屋改建為保障性租賃住房，政策有效期3年。

2025年10月，在上文到期之際，深圳又印發了《關于既有非居住房屋改建保障性租賃住房的通知》，重點對項目改建條件、改建要求、項目認定程序等進行改進和補充，并強化了對改建項目的安全監管。

此外，深圳去年還出臺了《既有商業辦公用房改建醫療衛生機構、酒店、學生宿舍操作指引》，市住房建設局會同市衛健委篩選出了推拿、口腔、皮膚等10類可實行“商改醫”的醫療類型。

此次《實施辦法》則以正面清單管理、5年過渡期免補繳地價等支持性政策，進一步打通存量建筑向民生設施、產業配套等功能轉換的堵點。

相關探索已初見成效。1月，龍崗區首個“非居改保”項目完成審批，該項目位于園山街道天然慧谷產業園，把原有閑置倉儲建筑改造為993套保障性租賃住房，預計2026年投入使用；3月，深圳首批公立“商改醫”項目——深圳市中醫院針灸推拿中心、深圳大學總醫院口腔中心正式落地前海寶中片區藍灣商務中心。

一系列先行先試的舉措，正為全國超大特大城市步入“存量時代”后的高質量發展提供一套可借鑒的“深圳解法”。