城市治理“中國(guó)范式”的三十年觀察

過(guò)去三十年，我一直從事公共行政與市民參與的研究。在美國(guó)工作期間，我曾借助研究機(jī)會(huì)深度參與世界各地地方政府改革，追蹤研究中國(guó)多個(gè)城市地方政府治理與電子政務(wù)領(lǐng)域的改革經(jīng)驗(yàn)。早在二十多年前，當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)浪潮剛剛開啟時(shí)，學(xué)術(shù)界就在熱烈探討科技將如何重塑政府形態(tài)。2002年，我在《公共行政評(píng)論》上發(fā)表了題為《重塑地方政府與電子政務(wù)倡議》的文章。文章建構(gòu)了一個(gè)“一站式”公共服務(wù)的理論圖景：政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的網(wǎng)上平臺(tái)直接對(duì)接市民訴求，而在“后臺(tái)”，不同職能部門通過(guò)數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)深度合作。這樣一來(lái)，無(wú)論是繳納費(fèi)用還是政務(wù)咨詢，市民只需面對(duì)一個(gè)入口，即可享受便捷的服務(wù)。

彼時(shí)，筆者相信技術(shù)可以打破部門壁壘。文章發(fā)表后的二十年間，我持續(xù)深度參與海外多地地方政府的改革實(shí)踐，致力于將這一理論愿景付諸現(xiàn)實(shí)。然而，學(xué)術(shù)理想與制度現(xiàn)實(shí)之間的結(jié)構(gòu)性張力卻始終難以彌合：由于碎片化治理體系的條塊分割、資源不足、動(dòng)員能力受限以及部門間根深蒂固的數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象，加之高昂的開發(fā)成本，這種理想化的服務(wù)模式在西方國(guó)家始終難以真正落地。

在北京12345見證“夢(mèng)想成真”

令我振奮的是，過(guò)去十多年里，中國(guó)在電子政務(wù)改革上展現(xiàn)出了強(qiáng)大的制度創(chuàng)新生命力。從“一網(wǎng)通辦”到“最多跑一次”，改革逐步深化。2021年，我到香港城市大學(xué)工作，獲得了更多機(jī)會(huì)，近距離觀察中國(guó)的治理變革。

2024年，我參加北京接訴即辦改革論壇，走訪了北京市市民熱線服務(wù)中心。走進(jìn)運(yùn)轉(zhuǎn)有序的平臺(tái)指揮中心，我的內(nèi)心深受震撼。我意識(shí)到，當(dāng)年學(xué)術(shù)界構(gòu)想中的“一站式”服務(wù)模式，已然在這里找到了最生動(dòng)的實(shí)踐范本。北京不僅做到了跨部門、跨層級(jí)的治理閉環(huán)，更將紛繁復(fù)雜的民生訴求全部整合進(jìn)“12345”這一個(gè)號(hào)碼中。令我感觸最深的是，北京12345已經(jīng)超越了傳統(tǒng)意義上由政府主導(dǎo)的“電子政務(wù)”范疇。它不僅僅是一個(gè)熱線電話、一個(gè)便民辦事平臺(tái)，更是一個(gè)匯聚社區(qū)、街道、社會(huì)組織與志愿者力量，推動(dòng)多元主體協(xié)同共治的現(xiàn)代治理中樞。這種制度實(shí)踐有效回應(yīng)了西方學(xué)術(shù)界討論多年卻難以全面實(shí)現(xiàn)的“協(xié)同治理”（Collaborative Governance）理論命題。

2025年11月，我們?cè)谙愀叟e辦了聚焦城市治理與創(chuàng)新的國(guó)際會(huì)議。為了多維度展示超大城市治理的中國(guó)方案，我們特別邀請(qǐng)了北京市政務(wù)服務(wù)和數(shù)據(jù)管理局主要領(lǐng)導(dǎo)、北京市市民熱線服務(wù)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人以及深度記錄基層治理實(shí)踐的電影《您的聲音》的導(dǎo)演與主演來(lái)到現(xiàn)場(chǎng)。在會(huì)上，北京代表團(tuán)向來(lái)自亞、歐、澳三大洲多個(gè)國(guó)家的學(xué)者和嘉賓系統(tǒng)分享了他們的服務(wù)理念與實(shí)踐經(jīng)歷，這是一次極具啟發(fā)性的學(xué)術(shù)與現(xiàn)實(shí)的碰撞。在學(xué)術(shù)界，我們關(guān)于“一站式”政務(wù)服務(wù)的討論已經(jīng)延續(xù)數(shù)十年，雖然西方國(guó)家率先提出了這種可能性，并嘗試過(guò)建立類似“311政務(wù)中心”等機(jī)構(gòu)，但從全球比較治理的視角審視，在數(shù)據(jù)全面互通、跨部門深度協(xié)作與服務(wù)精準(zhǔn)響應(yīng)三個(gè)維度上，北京已走在世界最前列。尤為值得一提的是，北京的市民服務(wù)熱線不僅面向中國(guó)人民，更通過(guò)多語(yǔ)言、多文化渠道延伸至世界各地的訪客。與會(huì)各國(guó)學(xué)者和參會(huì)者看到這些案例展示時(shí)，表現(xiàn)出的不僅是學(xué)術(shù)上的興趣，更是一種由衷的認(rèn)同，甚至紛紛表示要親自到北京實(shí)地觀察學(xué)習(xí)。這種國(guó)際感召力讓我深刻意識(shí)到，在中國(guó)城市治理創(chuàng)新中，我們已經(jīng)將討論了數(shù)十年的學(xué)術(shù)設(shè)想，轉(zhuǎn)化為一套不僅解決民生關(guān)切，且具備世界典范意義的制度實(shí)踐。

從“選舉議會(huì)民主”到“全過(guò)程、全天候持續(xù)響應(yīng)民主”

作為公共管理學(xué)者，北京的實(shí)踐引發(fā)了我對(duì)民主概念的反思。在西方傳統(tǒng)的定義里，民主主要體現(xiàn)為每幾年一次的議會(huì)和行政首長(zhǎng)選舉，通過(guò)選票選出代表以表達(dá)和回應(yīng)民生訴求。但在日益嚴(yán)重的政治極化下，這種模式往往陷入黨派之爭(zhēng)，政權(quán)更迭導(dǎo)致公共政策的連續(xù)性受損，民生議題往往議而不決，缺乏跨屆期的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與持續(xù)投入。當(dāng)然，理論上，西方民主參與還可以通過(guò)社交媒體、輿論、民間表達(dá)等渠道反映意愿與訴求，然而西方媒體過(guò)度商業(yè)化，導(dǎo)致利益格局割裂、信息生態(tài)碎片化，再加上假新聞的沖擊，這些民主參與方式也逐漸失去公信力。當(dāng)前，西方學(xué)術(shù)界已有相當(dāng)數(shù)量的學(xué)者相繼公開指出，西方民主治理正面臨深層次的結(jié)構(gòu)性危機(jī)，部分論者甚至認(rèn)為其存在制度性崩潰的風(fēng)險(xiǎn)。

就在此時(shí)，我見證了北京市12345熱線的成功運(yùn)行，從中觀察到民主治理的另一種實(shí)現(xiàn)，那是一種“全天候、全時(shí)段、全過(guò)程”的民主參與。市民的訴求、偏好以及對(duì)政府績(jī)效管理結(jié)果的實(shí)時(shí)追蹤，通過(guò)數(shù)字化渠道即時(shí)反映給決策層并迅速觸發(fā)響應(yīng)機(jī)制。這不再是幾年一次的權(quán)力行使，而是融入日常生活的治理參與。

此外，這種基于數(shù)字技術(shù)和多種科技支撐的治理精準(zhǔn)度也令人驚嘆。通過(guò)大數(shù)據(jù)和人工智能，以及多渠道數(shù)據(jù)收集和整合，熱線中心可以對(duì)不同季節(jié)、不同時(shí)段、不同區(qū)域、不同部門的問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)分析。在許多潛在矛盾尚未顯性化表現(xiàn)時(shí)，政府已經(jīng)能通過(guò)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)研判進(jìn)行預(yù)防性治理，實(shí)現(xiàn)“以民為本”的超前響應(yīng)。這種對(duì)民生痛點(diǎn)的敏銳感知和即時(shí)解決，展現(xiàn)了民主治理在數(shù)字化時(shí)代的創(chuàng)新實(shí)踐路徑。

講好城市治理的“中國(guó)故事”

北京市市民熱線服務(wù)中心的治理已經(jīng)具備了高度的國(guó)際化與包容性。12345熱線現(xiàn)在不僅支持多語(yǔ)種服務(wù)，還深度嵌入了人工智能分析。國(guó)際訪客甫抵機(jī)場(chǎng)，便可見到12345熱線的相關(guān)宣傳。這意味著無(wú)論是本地居民還是訪客，都能感受到這個(gè)城市“接訴即辦”的溫度。

回顧過(guò)去的發(fā)展歷程，我們經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)大國(guó)到制造業(yè)大國(guó)，再到科技強(qiáng)國(guó)的跨越。如今，在5G通信、人工智能、高鐵技術(shù)、航空航天、新能源技術(shù)等領(lǐng)域，中國(guó)已展現(xiàn)出領(lǐng)先實(shí)力。而北京市 12345 熱線的成功，標(biāo)志著我們?cè)谏鐣?huì)治理，特別是超大城市治理這一全球性難題上，也完全有能力提供具有世界借鑒價(jià)值的制度范本。

同樣令人欣慰與自豪的是，中國(guó)不僅在治理理念上實(shí)現(xiàn)了具有原創(chuàng)意義的范式突破，更在支撐這些理念的底層技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施上，包括國(guó)產(chǎn)大數(shù)據(jù)平臺(tái)與自主研發(fā)的分析算法，實(shí)現(xiàn)了完全的自主可控。這種兼具科學(xué)性、客觀性與包容性的治理經(jīng)驗(yàn)，正是中國(guó)需要在全球公共行政學(xué)術(shù)共同體中積極傳播的智慧。下一步，我希望將這些鮮活的治理實(shí)踐分享給更多的國(guó)際同行，讓世界在城市治理的創(chuàng)新路徑中，看到中國(guó)方案的貢獻(xiàn)。

作者系香港城市大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)、全球治理與創(chuàng)新研究院院長(zhǎng)、教授

來(lái)源 ： 中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)

責(zé)任編輯：余朋翰 王亮

新媒體編輯：常暢

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