中國生育報告2026：生育率能提升嗎？

文 任澤平團隊

2025年出生人口再次下滑至792萬人，同比減少162萬人。生育需求放緩，結婚登記對數下行。

2026年3月，政府工作報告提到：“倡導積極婚育觀，建設生育友好型社會。完善生育保險制度和生育休假制度。深入開展托育服務補助示范試點，發展普惠托育和托幼一體化服務?！?/b>

當前應高度重視老齡化、少子化、不婚化的新趨勢。

未來生育率能提升嗎？根據國內外經驗和經濟學原理，通過一系列長短結合的措施，比如，全面放開并鼓勵生育，加快構建生育支持體系，切實減輕生養育孩子負擔，中國生育率有望觸底回升，從而實現人口長期健康均衡發展。

1）全面放開生育，讓生育權重新回到家庭。當前正處于第三波嬰兒潮中后期出生人口的生育窗口期。全面放開生育，把生育數量的選擇權交回給家庭決定。

2）加快構建生育支持體系。一是實行差異化的個稅抵扣及現金補貼、購房補貼等政策。二是加大托育服務供給，提高公立托兒所（0-3歲）覆蓋率，推行幼兒園（3-6歲）免費。三是加快構建生育成本在國家、企業、家庭之間合理有效的分擔機制。四是加大教育醫療住房投入，降低撫養直接成本。五是加強保障非婚生育的平等權利。六是建立男女平等、生育友好的社會支持系統。七是完善輔助生殖頂層設計，輔助生殖納入社保，給有需求家庭定向發放輔助生育補貼券。

3）進一步加大發放生育補貼力度，切實減輕家庭養育孩子負擔。國家層面目前是三歲以下每孩每年3600元，后續可提升補貼額度，按照孩子數量針對家庭發放，給有孩家庭每月1000-3000元。短期有助于擴大內需、穩增長、穩就業，長期有助于提振生育水平、提升人力資本、增強經濟社會活力，一舉多得。

17日，我將進行新的大勢研判。下方預約。

摘要

中國70年生育政策演變：從鼓勵到嚴控到放松，再到構建生育支持體系。1949年以來，中國生育政策經歷了五個階段：一是1949-1953年鼓勵生育階段；二是1954-1977年寬松計劃生育階段；三是1978-2013年嚴格計劃生育階段；四是2014-2020年放松計劃生育階段；五是2021年至今生育支持階段：“放開三胎”，構建生育支持體系，“發放育兒補貼”。

生育情況：生育率低迷，年輕人生育意愿低，育齡婦女規模下滑

1）生育率：年輕人生育意愿低，一孩生育率持續下降、二孩政策消退、三孩政策效果未顯現。中國總和生育率從1970年代之前的6左右，降至1990年的2左右，再降至2010年后的1.5左右，2025年約1.0，不足更替水平的一半。

2）育齡婦女：嬰兒潮人口逐漸退出育齡階段，90后漸成生育主力。育齡婦女見頂回落，2013-2025年中國結婚對數從1347萬對持續降至676萬對。隨著嬰兒潮期間出生的人口逐漸退出育齡階段，育齡婦女進入快速減少期，預計2030年、2050年主力育齡婦女較2022年分別減少17%、37%。

3）出生人口：2025年再次下降，第四輪嬰兒潮未出現。2025年由于積壓生育需求釋放節奏邊際放緩，以及結婚登記對數下行等因素影響，出生人口再次下滑，為792萬人，比2024年減少162萬人。

為什么不生？——生育基礎削弱、生育成本約束。

1）生育理論：從死亡率下降驅動到功利性生育意愿消退，再到成本約束。生育率的進一步下降主要是成本提高導致人們的生育意愿下降、且不能完全實現。

2）進度效應：晚婚晚育、單身主義等削弱生育基礎，婚姻匹配難。結婚率連續9年回落，2000-2020年，平均初婚和初育年齡均推遲4年上下。

3）不孕效應：不孕不育削弱生育能力。

4）成本效應：住房教育醫療等直接成本高，就業與家庭矛盾提高機會成本，抑制生育意愿。在統計的14個國家中，中國撫養成本/人均GDP為6.3，高于除韓國以外的所有國家。中國城鎮就業人群性別薪資差距為22.9%，在OECD國家處于前列，職場性別平等待完善。

國際經驗：鼓勵生育效果如何？

1）OECD國家經驗：生育支持包括提供男女平等育產假、提高經濟補貼（現金、稅收減免等）、提供托幼服務、促進就業性別平等四個方面。

2）法國：積極推進家庭和工作的平衡，總和生育率位居發達國家前列。法國早在二戰前開始完善細致的津貼體系、多樣化的托幼服務和打造家庭友好型企業氛圍等，2024年總和生育率達1.6。

3）德國：鼓勵男女共擔育兒責任，提高生育支持力度，近年生育率明顯提升。德國從21世紀初開始大力提高生育支持力度，總和生育率從排名倒數逆勢提升至1.35。

4）日本：傳統性別分工激化工作與家庭矛盾，總和生育率跌破1.2，陷入“低生育陷阱”。日本從1990年代開始鼓勵生育，但是由于生育政策調整緩慢且補貼力度不足，“男主外、女主內”傳統分工固化、男性育兒假有名無實、職場性別歧視等。

風險提示：部分地區和年份數據缺失等。

目錄

1 中國70年生育政策演變：鼓勵-嚴控-放松-鼓勵

2 生育情況：生育率低迷，年輕人生育意愿低，育齡婦女規模下滑

2.1 生育率：年輕人生育意愿低，一孩生育率持續下降、二孩政策消退、三孩政策效果未顯現

2.2 育齡婦女：嬰兒潮人口逐漸退出育齡階段，90后漸成生育主力

2.3 出生人口：2025年再次下降，第四輪嬰兒潮未出現

3 為什么不生？——生育基礎削弱、生育成本約束

3.1 生育理論：從死亡率下降驅動到功利性生育意愿消退，再到成本約束

3.2 進度效應：晚婚晚育、單身主義等削弱生育基礎，婚姻匹配難

3.3 不孕效應：不孕不育削弱生育能力

3.4 成本效應：住房教育醫療等直接成本高，就業與家庭矛盾提高機會成本

4 國際經驗：鼓勵生育效果如何？

4.1 OECD經驗：鼓勵生育哪招最管用？

4.2 法國：積極推進家庭和工作的平衡，總和生育率位居發達國家前列

4.3 德國：鼓勵男女共擔育兒責任，提高生育支持力度

4.4 日本：傳統性別分工激化工作與家庭矛盾，總和生育率跌破1.2，陷入“低生育陷阱”

5 啟示：盡快全面放開生育，加快構建生育支持體系

5.1 從居住、就業、教育上緩解年輕人生活壓力

5.2 全面放開并鼓勵生育，降低生育養育教育成本

正文

1 中國70年生育政策演變：鼓勵-嚴控-放松-鼓勵

1949年以來，中國生育政策經歷了從鼓勵生育到寬松計劃生育到嚴格計劃生育到放松計劃生育再到生育支持五個階段。

第一階段（1949-1953年）：鼓勵生育階段，限制節育及人工流產。毛澤東在1949年8月談到“世間一切事物中，人是第一個可寶貴的。在共產黨領導下，只要有了人，什么人間奇跡也可以造出來?！?950年4月，衛生部和軍委衛生部聯合發布辦法禁止非法打胎。1952年12月，衛生部發布《限制節育及人工流產暫行辦法》。1953年1月，衛生部通知海關禁止進口避孕藥和用具。

第二階段（1954-1977年）：寬松計劃生育階段，從節制生育到“晚稀少”政策。1953年第一次人口普查發現全國人口6.02億、大幅超政府預期，同時人口暴增的滯后效應逐漸顯現，節制生育政策逐漸被提出。1955年3月，中共中央提出“節制生育是關系廣大人民生活的一項重大政策性的問題?！?962年12月中共中央、國務院下發《關于認真提倡計劃生育的指示》。1971年7月，國務院要求“在第四個五年計劃期內使人口自然增長率逐年降低，力爭到1975年城市降到10‰左右，農村降到15‰以下”。1973年12月第一次全國計劃生育工作匯報會提出“晚、稀、少”的政策?！巴怼敝改?5周歲、女23周歲以后結婚，女24周歲以后生育；“稀”指生育間隔為3年以上；“少”指一對夫婦生育不超過兩個孩子。

第三階段（1978-2013年）：嚴格計劃生育階段，獨生子女政策、“一孩半”政策、“雙獨二孩”政策，計劃生育一票否決。1978年末開始改革開放后，經濟社會多數領域從政府計劃轉向市場調節，生育權卻進一步從家庭上收到政府集中管理。1978年3月，“國家提倡和推行計劃生育”首次被寫入憲法。1978年10月，中央明確提出“提倡一對夫婦生育子女數最好一個，最多兩個”。1980年9月，中共中央發表《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》，要求每對夫婦只生育一個孩子。從此，旨在控制一代人生育率的“獨生子女政策”在全國全面啟動和實施。1982年9月，計劃生育國策被寫入中共十二大報告，并在同年12月落實到憲法。當年，湖南省常德市率先實行“計劃生育一票否決制”，后在全國推行。1985年為中國節育手術數峰值、達5279萬次（不含取環），其中放置宮內節育器、輸精管結扎、輸卵管結扎、人工流產各有1776萬人次、426萬人、1640萬人、1437萬例。

第四階段（2014年-2020年）：放松計劃生育階段，從“單獨二孩”到“全面二孩”。2013年機構改革將衛生部與國家計劃生育委員會合并為國家衛生和計劃生育委員會，同年11月中共十八屆三中全會決定啟動“單獨二孩”政策。因效果不好2016年推行“全面二孩”政策，《人口和計劃生育法》修訂為“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”。2018年不再保留國家衛生和計劃生育委員會，組建國家衛生健康委員會，這是自1981年國家計劃生育委員會組建以來，國務院組成部門中第一次沒有“計劃生育”名稱。

第五階段（2021年至今）：生育支持階段，“放開三孩”，加快構建生育支持體系、發育兒補貼。2021年5月，中共中央政治局會議指出，進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施。6月，《中共中央、國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》指出，實施一對夫妻可以生育三個子女政策，并取消社會撫養費等制約、清理和廢止相關處罰，配套實施積極生育支持措施。這標志著政策開始向鼓勵生育轉變。二十大報告中強調“優化人口發展戰略，降低生育、養育、教育成本”。2025年7月，發放育兒補貼，每孩每年3600元，直至年滿3周歲。2026年3月，政府工作報告提到：“倡導積極婚育觀，建設生育友好型社會。完善生育保險制度和生育休假制度。深入開展托育服務補助示范試點，發展普惠托育和托幼一體化服務?！?/b>

自放開三孩以來，我國生育支持措施主要集中在經濟支持、服務支持、時間支持、文化支持四個方面。

1）經濟支持方面，提供個稅抵扣和生育補貼。全國層面，2022年，國家將3歲以下嬰幼兒照護、子女教育費用納入個人所得稅專項附加扣除，2023年將扣除標準從1000元/孩/月提高到2000元/孩/月。2025年，對符合法律法規規定生育的3周歲以下嬰幼兒發放補貼，每孩每年3600元。地方層面，當前23個省份的近60個城市和地區探索實施生育補貼制度，其中浙江和湖北地區政策出臺密集。此外，輔助生殖得到政策支持，31省份實施或研究將輔助生殖納入醫保支出。2024年國務院發布的《關于加快完善生育支持政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施》（下文稱“若干措施”）提出：“制定生育補貼制度實施方案和管理規范，指導地方做好政策銜接”，考慮地方財力不足及人口流動的稅收跨區貢獻等因素，生育補貼應在國家層面實施，可拿出GDP的2%以上資金進行支持。

服務支持方面，增加普惠托育服務供給。2020-2025年千人托位數從1.8個增長至4.7個，超額完成“十四五”規劃提出的2025年每千人口托位數達到4.5個的目標。國際對比看，2023年法國千人口托位數達32.1，日本24.5，加拿大15.5，中國托育服務供給仍有較大提升空間。

時間支持方面，延長各類生育相關假期，設立男性陪產假和父母育兒假，探索成本共擔機制。各地普遍延長產假至158天及以上，超半數省份生育津貼支付期限不低于158天。此外，還設立15天左右配偶陪產假和5-20天父母育兒假。云南、河南、江西、甘肅等省份，給予男方護理假30天，處于全國前列。男性育兒或陪產假期增加，有助于提高男性育兒參與度，減輕女性育兒負擔。《若干措施》提出“建立合理的成本共擔機制”，通過健全國家、單位、家庭、個人和社會的成本共擔機制，減輕用人單位成本壓力，減少職場性別歧視，更好發揮生育假作用。

文化支持方面，形成正向婚育價值觀、營造婚育友好的社會輿論氛圍。中央層面，通過各項宣傳活動倡導良好的生育氛圍和科學理性的婚戀觀念，民政部倡導地方整治高彩禮等問題。地方層面，上海、廣東、陜西等多省積極宣傳生育相關政策，開展“國際家庭日”等活動，提高生育意愿和生育知識水平。《若干措施》提出：“營造生育友好社會氛圍”，包括積極構建新型婚育文化、加強社會宣傳倡導等，有助于社會形成正向婚育價值觀、營造婚育友好的社會輿論氛圍。2025年12月中央經濟工作會議提到：“倡導積極婚育觀，努力穩定新出生人口規模?！?/p>

2 生育情況：生育率低迷，年輕人生育意愿低，育齡婦女規模下滑

2.1 生育率：年輕人生育意愿低，一孩生育率持續下降、二孩政策消退、三孩政策效果未顯現

中國總和生育率從1970年代之前的6左右，降至1990年的2左右，再降至2010年后的1.5左右，2020年跌破1.3，2025年1左右，不足更替水平（2.3）的一半。總和生育率指每個婦女一生平均生育子女數，放開二胎前，很多不符合計生政策生了二胎的家庭，為避免處罰，在人口普查時瞞報二孩，導致官方數據低估總和生育率。我們此前基于教育部門的小學生入學數據修正出生人口數（2000-2011年），再經由生育模式將出生人口拆解為各年分年齡分孩次的出生人口，并通過漏報率修正由此計算各年分年齡段分孩次生育率，加總得出修正的2000-2018年總和生育率。隨著全面二孩、全面三孩政策放開，瞞報漏報情況逐漸消失。與總和生育率相關的一個指標是保持人口規模不變的世代更替率，發達國家人口世代更替率為2.1左右，中國因男女性別比和女性存活率差異為2.2左右。根據我們估算，2016年總和生育率沖高至1.7、較2015年明顯上升，2017年略降，2018年明顯下降至1.5左右，2019年基本持平，2020年僅1.3，2021年1.15，2025年約1。

終身生育率下降，1946年和1970年出生的女性終身生育率分別為2.81和1.61。總和生育率采用假設一代人法，反映的是當年的生育水平。如果要衡量某一個年代育齡婦女度過育齡階段后的的實際生育水平，可以使用終身生育率，計算方法為某個地區某個時點已經度過育齡期（超過49歲）的一批婦女平均每人所生育過的孩子數目。根據人口普查數據，1946年出生的女性終身生育率2.81，1950年出生的女性降至2.48、1960年降至1.85、1970年降至1.61。此外，女性終身不孕率提升。根據2023年第三屆中國人口與發展論壇提到的數據，女性終身無孩率快速上升，2015年為6.1%，2020年接近10%。

世代生育意愿下降，年輕一代生育意愿低，00后平均打算生育子女數僅1.48個。2021年國家衛生健康委調查顯示，育齡婦女生育意愿繼續走低，2017、2019、2021年平均打算生育子女數為1.73、1.76、1.64個，作為生育主體的“90后”、“00后”僅為1.54個和1.48個。

值得注意的是，中國生育率的下降速度在全球靠前。根據聯合國數據，1950-2024年，美國總和生育率從3.1降至1.6，日本從3.6降至1.2，印度從5.7降至2.0，遠小于中國從5.8到1.0的降幅。與墨西哥、巴西、馬來西亞、俄羅斯等人均GDP相近的國家相比，中國總和生育率仍然偏低。

1）分孩次看，一孩生育率持續走低、2010-2024年一孩生育率從0.9降至0.6。全面二孩政策消退、2017-2024年二孩生育率從0.9降至0.39，三孩政策效果尚未顯現。我們通過漏報率修正計算了2000-2024年分孩次生育率。1）一孩總和生育率明顯下滑。2010年降至0.9，2024年降至0.6，意味著不少年輕人連一孩都不愿意生，而沒有一孩就不會有二孩、三孩。2）全面二孩政策消退。2013-2017年二孩生育率從0.5提升至0.9，二孩總和生育率明顯回升，這主要在于二孩政策放開后，75后較強的二孩生育意愿集中釋放。但是2017年之后二孩政策效果逐漸消退，二孩生育率見頂回落至2024年的0.9。3）三孩政策效果尚未顯現。

2）分年齡段看，20-24歲婦女生育率降幅最大，主力育齡婦女為25-29歲，2024年該年齡段生育率為99.1‰。在人口學上，育齡婦女一般指15-49歲的女性，不同年齡段婦女生育水平是不同的，例如，30歲婦女生育水平通常高于40歲婦女。分年齡組生育率=一年內某年齡組婦女生育的孩子數/該年齡組婦女的年平均人數。根據大普查數據，2000-2020年20-24歲婦女生育率從114.5‰降至55.2‰，降幅超過一半；25-29歲婦女生育率從86.2‰升至99‰，小幅正增長；30-34歲婦女生育率從28.6‰升至95.1‰，大幅正增長，反映了女性生育年齡明顯推遲。根據抽樣調查數據，2024年，15-19歲、20-24歲、25-29歲、30-34歲、35-39歲、40-44歲、45-49歲婦女生育率分別為1.3‰、24.7‰、99.1‰、67.4‰、27.7‰、5.0‰、0.6‰，25-29歲婦女生育率最高。

3）分教育水平看，受教育水平越高、生育率越低。根據七普數據，2020年未上過學、小學、初中、高中、大學?？啤⒋髮W本科、碩士研究生、博士研究生學歷婦女的平均活產子女數分別為為2.2、2.0、1.6、0.9、0.8、0.6、0.6、0.6。此外，分教育水平的生育率差距在不斷收窄。

4）分區域看，黔桂藏生育率最高，京滬津、黑吉遼生育率墊底，各地總和生育率差距明顯縮小。1990年有20個省級以上單位總和生育率超過2.1，2020年僅貴州總和生育率超過2.1，其他省級以上單位總和生育率均不足更替水平。其中廣西、西藏總和生育率均超過1.9，而上海、黑龍江、北京、吉林、遼寧、天津則不到1。1990年最高和最低生育率差為2.89，2020年降到1.38，各地生育率差距明顯縮小。

5）分城鄉看，鄉村生育率高于城市，但明顯低于更替水平。從總和生育率看，2020年城市、鎮、鄉村分別為1.12、1.40、1.54，城市生育率低于農村。分孩次看，2020城市、鎮、農村的一孩生育率分別0.6、0.65、0.66，；二孩生育率分別0.45、0.6、0.63；三孩生育率分別0.06、0.15、0.25。

2.2 育齡婦女：嬰兒潮人口逐漸退出育齡階段，90后漸成生育主力

育齡婦女已見頂回落，2013-2024年主力育齡婦女年均減少約385萬人。1982年中國15-49歲育齡婦女規模為2.5億，到2011年達3.8億人的峰值，2022年降至3.1億人，2011-2022年育齡婦女年均下降618.9萬人。其中，處于生育旺盛期的20-35歲女性數量也呈現波動減少的趨勢，1982年主力育齡婦女規模為1.2億人，到1997年達到峰值1.9億人，經歷短暫下降后又達到2013年的小峰值1.7億人，此后將至2022年的1.4億人，2013-2024年，主力育齡婦女規模年均減少385萬人。

生育主力出生在1987-1995年，一孩生育主力出生在1989-1997年，90后逐漸成為生育主力。根據人口普查長表數據，2000年生育主力人群為21-28歲，出生在1972-1979年，合計出生人口占比約71.1%；2010年生育主力人群為22-29歲，出生在1981-1988年，合計出生人口占比約56.7%；2020年生育主力人群為25-33歲，出生在1987-1995年，合計出生人口占比約64.4%。主力生育人群從70后變為90后，此后逐漸過渡到00后。分孩次看，2020年一孩生育主力人群為23-31歲，出生在1989-1997年；二孩生育主力人群為27-34歲，出生在1986-1993年；三孩及以上生育主力人群為27-36歲，出生在1984-1993年。

隨著嬰兒潮期間出生的人口逐漸退出育齡階段，育齡婦女進入快速減少期，2030年、2050年主力育齡婦女較2022年分別減少17%、37%。由于出生人口進入育齡期的數量會直接影響育齡婦女的數量，對主力育齡婦女數量的影響較為明顯，數據顯示，出生人口滯后27年的走勢與主力育齡婦女走勢幾乎同步，未來一段時間，1988-1994年間嬰兒潮期間出生的人口仍是我國生育主力，但后續進入育齡期的女性在持續減少，主力育齡婦女數量持續下降。根據育媧人口《中國人口預測報告2023》“中方案”，預計到2030年育齡婦女數量降至3億、主力育齡婦女數量降至1.2億，較2022年分別下降3.8%、17.4%，2050年分別降至2.1億、0.9億，較2022年分別下降31.5%、37.4%。在此背景下，出生人口下降壓力較大。

2.3 出生人口：2025年再次下降，第四輪嬰兒潮未出現

全面二孩政策不及預期、三孩政策效果并未顯現，雖然生育堆積效應已基本結束，2025年由于積壓生育需求釋放節奏邊際放緩，以及結婚登記對數下行等因素影響，出生人口再次下滑，較2024年減少162萬人。新中國成立以來，中國先后出現三輪嬰兒潮，分別為1950-1958年的年均2100萬，1962-1975年的年均2628萬，1981-1994年的2246萬，之后逐漸下滑至2003-2012年的1600萬上下，其中2012年為1635萬。由于計劃生育、生育觀念變化等影響，第四輪嬰兒潮未在2010年后出現。2013年末中央決定實施單獨二孩政策，2015年末中央決定全面放開二孩，“單獨二孩”和“全面二孩”政策均未能扭轉低迷生育趨勢。2013-2015年出生人口分別為1640、1687、1655萬。2015年末中央決定全面放開二孩，出生人口在2016年達1786萬、創2000年以來峰值；但2017年開始，出生人口連續七年下滑，至2022年已跌破千萬大關，2024年954萬，比2023年減少52萬人，2025年792萬，在短暫回升后繼續下降，人口總量持續負增長。

由于生育堆積效應逐漸消失、生育率低、育齡婦女規模持續下滑等，如果沒有實質有效的鼓勵生育政策出臺，中國出生人口的總體下降趨勢較難扭轉。根據育媧人口《中國人口預測報告2023》，如果沒有實質有效的鼓勵生育政策出臺，中國出生人口將在幾年內跌破700萬，預計到2050年跌破500萬、2100年僅不到100萬。中國現在的出生人口只有印度的一半不到，按此趨勢，到本世紀中葉只有印度的三分之一，到2100年可能不到印度的四分之一。

分孩次看，一孩出生數占比已經恢復到高于二孩占比的常態。我們根據出生人口漏報率修正了分孩次出生人口占比，全面二孩政策以后，二孩占比驟升，超過一孩，2015-2017年一孩占比從52.1%降至40.7%，二孩占比從40.3%驟升至52.1%。在生育堆積效應消失后，一孩出生數占比已經恢復到高于二孩占比的常態，沒有一孩哪來的二孩。根據國家衛健委數據，2022年一孩、二孩、三孩占比分別為46.1%、38.9%、15.0%。

分省看，廣東出生人口數量遙遙領先，河南、山東、河北等人口大省出生人口同比降幅介于5%-10%。從出生人口看，2024年出生人口前三的省份分別為廣東、河南、山東，分別為113萬、76.2萬、64.9萬人，合計占全國的25.9%，僅廣東省出生人口超百萬，連續六年保持出生人口全國第一。從出生人口變動看，2024年僅安徽、湖南和湖北出生率同比為負，出生人口降幅介于1%-5%，其余各省出生人口均同比正增，其中新疆出生人口增幅超過30%，上海出生人口增幅為20.25%，貴州、寧夏、青海及西藏出生人口增幅均介于10%-15%，廣東、河南、山東等22省的人口增幅介于0%-10%。

3 為什么不生？——生育基礎削弱、生育成本約束

3.1 生育理論：從死亡率下降驅動到功利性生育意愿消退，再到成本約束

中國不是世界上唯一實行計劃生育的經濟體，日本、印度、韓國、中國臺灣等都曾實行過計劃生育，但日本、韓國、中國臺灣的計劃生育政策多為指導性、而非強制性，印度因為國內宗教、種族、地方勢力反對、未能有效實施。生育率大幅下滑也并非只發生在中國，國際上諸多經濟體均是如此，只是下降的速度存在差異，當前生育率水平存在差異。

為了更好地理解影響生育率的因素，我們借鑒人口轉變理論、萊賓斯坦的孩子成本收益理論、貝克爾的孩子數量質量替代理論、伊斯特林的供給需求理論和邦戈茨的低生育率模型等，參考人口學者李建明（2009）的思路提出一個生育行為動力模型，將影響生育率的因素分為政策效應、進度效應、不孕效應、意愿生育、非意愿生育，其中進度效應、不孕效應影響生育基礎，生育意愿受生育成本、收益、性別偏好等影響，非意愿生育主要受避孕節育技術的影響，現代社會隨著避孕技術的普及以及人們受教育水平的提升等，非意愿生育明顯下降。

根據驅動生育率下降主導因素的變化，可以將人類歷史劃分為四個階段：

1）高死亡率驅動階段，人們需要以高生育率抗衡高死亡率，總和生育率多在6以上。農業文明時期生養孩子的直接成本很低、農業生產的閑暇時間多、機會成本低。而且勞動密集型的農業生產模式決定生養子女的預期經濟收益高，農民只能依靠養兒防老，家族地位也與人丁是否興旺密切相關。公共衛生條件落后、戰爭頻繁等因素導致死亡率高達20‰或30‰以上，這使得人民不得不以高生育率抗衡高死亡率。

2）死亡率下降驅動階段，人們認識到低生育率也能保證收益最大化，總和生育率從6以上降到3左右。隨著公共衛生條件大幅改善、醫療技術大幅進步，死亡率持續大幅下降，人類不再需要以高生育率對抗高死亡率，生育率隨著避孕節育技術進步而下降。從國際經驗看，這種自然轉變大多有15-25年的時滯。1950-1970年中國死亡率大致從約20‰降至8‰，1970-1978年中國總和生育率從5.8降至2.7。

3）功利性生育消退階段，人們的生育行為更接近情感需求，并重視子女質量提升，總和生育率大致從3降到2左右。由于死亡率已降至低水平，影響生育行為的主導因素轉變為收益問題。隨著經濟社會現代化發展，生養孩子的直接成本上升，特別是受教育程度普遍提高后、女性更多參與就業使得生育孩子的機會成本上升；而在收益方面，精神收益與收入基本不相關，功利性收益下降，導致意愿生育數下降。并且，收入上升使得家庭對孩子質量的需求更大。這逐漸使得家庭的生育行為逐漸遠離功利，接近一男一女兩個孩子的情感需求，總和生育率大致降到2左右。中國這種轉變大致發生在1979-1990年，除計劃生育政策影響外，還在于改革開放后工業化、城市化快速推進，鄉鎮企業發展以及農村人口大量遷向城市打工。

4）成本約束的低生育率階段，總和生育率降至更替水平2以下，低于意愿生育水平。在現代社會，生育率的進一步下一方面是因為生育意愿數的減少，另一方面成本提高導致人們的生育意愿不能完全實現。實際生育水平與意愿生育水平的差距決定于成本的高低，可以用生育實現率來表示。數據顯示，2017年、2019年、2021年我國的生育實現率分別為87.2%、77.3%、63.3%，呈下降趨勢。

3.2 進度效應：晚婚晚育、單身主義等削弱生育基礎，婚姻匹配難

1）中國結婚率2013年見頂后連續多年回落，離婚率升高；晚婚現象日益突出，初婚人數減少。

與美國、歐洲非婚生子女占比高達40%-60%不同，中國非婚生子女占比大約不到10%，因此，中國的生育問題首先是結婚問題。2013-2025年中國結婚對數從1347萬對持續降至676萬對，降幅達50%。由于2025年5月開始施行的《婚姻登記條例》優化婚姻登記服務等，2025年全國結婚登記對數同比小幅上升?；橐龅怯泴底?019年以來連續跌破1000萬對、900萬對、800萬對大關，2013-2025年粗結婚率從9.9‰下降至4.8‰。

離婚冷靜期制度調整短期效果消退，離婚對數連續回升。1978-2022年，我國離婚登記對數(民政部門口徑)先升后降，從1978年的17.0萬對升至2019年404.7萬對的峰值，此后大幅下降至2022年的210.0萬對，主因實施了離婚冷靜期政策。2024年，離婚登記對數262.2萬人，同比增加2.8萬對，法院判決、調解離婚89.1萬對。粗離婚率從0.2‰攀升至2019年的3.4‰，2022年下滑至2.0‰、2024年小幅升至2.5‰。2025年離婚登記同比增加12.2萬對。

“晚婚”現象突出，初婚人數減少，25-29歲代替20-24歲人群成為結婚主力，高年齡層段（40歲以上）結婚登記占比大幅上升。2005-2024年，20-24歲結婚登記人數（含再婚）占比從47.0%降至13.4%，25-29歲從34.3%升至35.1%，30-34歲、35-39歲、40歲以上結婚登記人數占比分別從9.9%、4.9%、3.9%增至21.4%、11.4%和18.7%。

2）晚育現象日益突出，2000-2020年女性平均初育年齡從24.3歲推遲至27.9歲，平均生育年齡從25.8歲推遲至29.7歲。2000年主要初育年齡、主要生育年齡均為20-27歲，生育一孩數、生育子女數占比分別為83.2%、71.7%。而到2020年，主要初育年齡推遲至23-31歲，且生育一孩數占比降至69.5%；主要生育年齡推遲至25-33歲，且生育子女數占比降至64.8%。并且，2000-2020年30歲及以上高齡產婦的生育一孩數占比從5.7%增至近34.3%，生育子女數占比17.3%增至50.0%。從人口普查數據看，2000年生育一孩、二孩、三孩及以上的平均年齡分別為24.3、29.0、30.9；2020年分別為27.5、30.3、32.1歲。

3）因男女比例失衡、城市高房價、農村高彩禮等原因造成婚姻市場匹配困難，城市“剩女”和農村“剩男”規?？焖僭黾?，學歷越高、“剩下”的概率越大。在婚姻市場匹配中,女性多偏好不低于自身條件的男性，男性多偏好不高于自身條件的女性。這意味著即便婚姻市場男女性別比平衡，條件最好的女性和條件最差的男性也可能被剩下。1990年中國30歲及以上未婚女性僅為46萬，2000年超過154萬，2020年攀升至1042.4萬；其中，30-34歲女性未婚率從0.6%攀升至9.3%。從城鄉分布看，2020年城市30歲及以上女性未婚率為3.7%，明顯超過建制鎮的1.7%、農村的1.2%；農村30歲及以上男性未婚率7.5%，明顯高于城市的6.8%、鎮的5.3%。從受教育程度看，2020年30歲及以上研究生學歷女性未婚率高達14.4%，遠高于本科學歷及以下女性未婚率的1.8%。

3.3 不孕效應：不孕不育削弱生育能力

中國臨床對不孕不育定義為世界衛生組織標準，即男女雙方有生育意愿、經過12個月及以上的規律無保護性生活后未受孕。不孕不育分為原發性和繼發性兩種；其中，原發性不孕指未曾懷孕過且不能生育的現象，繼發性不孕指過去曾經懷孕過，但再也無法懷孕的現象。女性不孕的原因主要包括輸卵管異常、子宮內膜異位、反復人工流產導致子宮內膜炎癥粘連病變等，男性不育的原因主要包括精液異常、性功能異常、免疫因素等。

中國不孕不育癥患病率高于全球平均水平，位于亞太國家前列。《柳葉刀》(The Lancet)顯示，2021年中國每十萬人中就有3135.64人患有不孕不育癥，在亞太主要國家中排名前列，遠高于全球平均水平；成因分布中，男性30%，女性50%，男女共同原因20%。男性方面，日夜顛倒、久坐、不鍛煉、長時間使用電子產品、吸煙、酗酒、環境污染如微塑料、高強度輻射等均會導致男性精子質量下降。多個中國三甲醫院樣本研究表明男性精子質量正在不斷下降。女性方面，最佳生育年齡在20-30歲之間，35歲以上的女性屬于高齡產婦，多項研究表明，不孕率隨著年齡增加而急劇上升。根據UpToDate,中國15-34歲女性的不孕率約為7.3%-9.1%，而35-39歲女性的不孕率直升至25%，40-44歲女性則高達30%。

隨著醫療技術不斷進步，藥物治療、試管嬰兒、人工受精等方法使得不孕不育問題得到部分對沖。目前治療不孕不育的主要方法有藥物治療、手術治療和輔助生殖治療三種方式，輔助生殖一般作為常規藥物和手術方式未見成效后的最終解決方案，其成功率能達到40%-60%。但是考慮到價格、成功率等因素，部分輔助生殖的需求無法釋放。根據育媧人口《中國輔助生殖研究報告》，不孕患者在治療過程中最看重的因素為治療成功率、診所服務水平和價格與補貼，分別有85.5%、46.1%、33.4%的患者選擇；而不孕患者放棄使用輔助生殖治療的原因有價格太貴、成功率低、心理負擔大等，分別有55.7%、48.9%、41.1%的患者選擇。

3.4 成本效應：住房教育醫療等直接成本高，就業與家庭矛盾提高機會成本

住房、教育、醫療等直接成本高是抑制生育行為的“三座大山”，女性勞動參與率較高但就業權益保障不夠，導致機會成本高，獨生子女夫婦“四二一”的家庭結構養老負擔重、擠壓生育意愿。生育的直接成本、機會成本、時間成本高，直接導致生育意愿和生育水平下降。

1）生育成本全球前列，滬京浙生育成本高，擠壓生育意愿。生育成本既包括從懷孕到分娩的成本（即“生的成本”），也包括養育和教育成本（即“育的成本”），生育成本是影響育齡家庭生育意愿的最重要因素之一。育媧人口的《中國生育成本報告2024》顯示，全國家庭0-17歲孩子的養育成本平均為53.5萬元；0歲至大學本科畢業的養育成本平均為68萬元。分區域看，上海平均養育成本最高，達101萬元；北京緊跟其后，平均養育成本近93.6萬。區域養育成本與總和生育率呈負相關，區域養育成本越高、總和生育率越低，上海、北京養育成本全國前列，總和生育率較低，2020年分別為0.74、0.87；黑吉遼養育成本與人均GDP的比值較高，總和生育率也較低，2020年分別為0.76、0.88、0.92。通過對比不同國家撫養一個孩子至剛年滿18歲所花的成本相對于人均GDP的倍數，在統計的14個國家中，估算中國撫養成本/人均GDP為6.3，高于除韓國以外的所有國家。

2）女性就業不平等，就業權益保障不足，生育機會成本高。生育、看護、培養孩子需要花費大量的時間和精力，這即為家庭、女性的機會成本。女性需要更多平衡職場和家庭，已婚未育女性在職場更易遭受性別歧視。女性勞動參與率與生育率的關系可主要分為兩種情況：一是女性參與勞動為家庭帶來收入效應，有利于生育。二是在性別歧視度較高的情況下，女性勞動參與率越高，生育的機會成本越大，女性越不愿意生育。根據國際勞工組織統計，1990-2025年中國女性勞動參與率（15歲及以上）從73.2%降至59%，但在全球仍然處于較高水平。2025年全球女性勞動參與率為49%，美國、歐盟、日本、印度分別為56%、52%、56%、32%。與此同時，盡管中國保護女性就業權益的相關法律法規不少，但目前女性在職業發展中仍存在婚育方面的歧視。

3）普惠托兒所奇缺，家庭義務教育負擔重，生育時間成本高。

第一，我國嚴重缺乏3歲以下的托幼服務，家長需要花費大量時間成本照看孩子。根據育媧人口發布的《中國教育與人口報告2022》，我國3歲以下嬰幼兒入托率僅為5.5%左右，供給缺口非常大，而經合組織國家3歲以下嬰幼兒入托率平均為35%，歐盟國家3歲以下嬰幼兒入托率平均為32.7%。相比來說，中國現有的入托率處于墊底位置，托幼服務嚴重不足。

第二，教育內卷，家庭在義務教育階段的投入大。根據育媧人口估算，中國小學到高中的公共教育開支占GDP的比例大約是2.6%，在OECD國家中處于中下水平。相比之下，中國家庭在義務教育階段的經濟支出卻并不低，為了能夠擠入錄取率只有60%的普通高中，學生與家長均在付出高昂的金錢與時間成本。根據OECD數據，京滬江浙學生每周學習時間達到57小時。相比之下，美國學生每周學習時間為48小時，英國為43小時，日本為41小時。超高學習市場雖然換來了更好成績，但是學生身心健康方面卻大打折扣。

4)房價上升，居民債務壓力提升，北上廣深房價收入比居全球前列。1998年房改以來，房價總體保持大幅上漲，給家庭撫養孩子和為子女結婚購房帶來了很大壓力，2010-2025年，百城樣本住宅均價從9314元/平上漲至16711元/平。2004-2025年中國個人購房貸款余額從1.6萬億元增至37萬億元，增長22.1倍。現實中還有不少居民通過消費貸、信用貸等形式湊集購房資金，實際的房貸收入比可能更高。根據Numbeo數據，中國內地一線城市絕對房價、相對房價位居前列，考慮持有費用后以使用面積算，紐約、倫敦、東京市中心房價收入比分別為12、15、11，北上廣深分別為33、44、37、32。

5）獨生子女夫婦“四二一”家庭結構養老負擔重。80后、90后獨生子女組成的家庭面臨“四二一”家庭結構，即四個老人、一對夫妻、一個孩子。根據中國社科院人口學者王廣州(2013)估計，2010年全國獨生子女規模約1.45億，且在現行生育政策下每年增加約400萬人以上；由此推算，2018年獨生子女規模約有1.8億。雙方均為獨生子女的夫婦需要贍養四個老人，如果再生育二孩，則生活壓力更大，養老負擔重對生育意愿形成明顯擠壓。如果當前生育形勢不改變，隨著00后進入婚育階段以及老人壽命延長，部分家庭甚至可能面臨“八四二一”的家庭結構，即八個老人、四個父母、一對夫妻，一個孩子。

4 國際經驗：鼓勵生育效果如何？

4.1 OECD經驗：鼓勵生育哪招最管用？

隨著人口轉變、家庭模式變化，西方國家的家庭福利政策目標逐漸向注重生育支持轉變。1919年國際勞工組織發出的“12周休假、工作保護、收入補償”三大倡議，奠定了OECD國家的生育政策基本準則。OECD內部各國的生育支持政策框架大體相近，但措施側重點不同、支持力度不同等導致效果出現分化，按生育支持政策和生育率走勢可大致分為三類：

一是以法國、瑞典為代表的，生育支持政策實施較早、支持體系完善、支持力度較高，近年總和生育率維持在1.5以上的國家；

二是以德國為代表的，1990年代開始發展家庭政策、促進夫婦平等、保障女性就業，總和生育率從1.3以下升至1.3以上；

三是以日本、韓國為代表的，生育支持力度不足、傳統家庭模式固化，總和生育率降至1.3以下。

OECD國家鼓勵生育政策體系往往以設立專門機構為基礎，政策主要包括提供男女平等育產假、提高經濟補貼（現金、稅收減免）、提供托幼服務、促進就業性別平等等四個方面。不少國家已設立專門的家庭事務部門，如德國1995年設立德國家庭事務、老年人、婦女和青少年部；英國于1997年在內政部中設立專門的家庭政策單位等。中國自1981年開始設立控制人口的國家計劃生育委員會，2013年改為國家衛生和計劃生育委員會，2018年改為國家衛生健康委員會。生育支持的主要政策如下：

第一，完善休假制度。OECD國家女性平均產假18周、育兒假32.3周；男性平均陪產假2.3周、育兒假8.1周。育兒假一般在產假之后使用，時間更長。各國在休假期間提供的薪資水平存在差異，統一調整成平時薪資的100%以進行橫向對比，OECD各國女性總假期平均為30.3周，男性為6.3周，其中，愛沙尼亞、匈牙利總假期長度達85周、68周，排名居前；愛爾蘭、澳大利亞分別為8.0、7.7周，排名倒數。

完善男女共擔育兒假能夠鼓勵夫妻共同承擔家庭事務和育嬰責任，有助于縮小男女性在生育問題上的差距。女性休假長度和生育率高低相關性很弱，其中原因在于延長女性休假時間與保障其就業權益存在一定矛盾。產假過長可能會讓女性在職場中面臨更大的歧視和排斥，提高就業門檻、降低職業升遷機會。因此，保障女性休假必須與規范勞動力市場、加強女性勞動權益保障、完善父親陪產制度的舉措同步推進。如法國有5周男性陪產、26周男性育兒假，北歐的丹麥、瑞典等國還有較長的父母雙方共享假期。

第二，提供經濟補貼，家庭福利開支比例與生育水平存在一定正相關性。家庭福利補貼包括現金補貼、稅收減免等。2024年OECD國家家庭福利開支占GDP比例平均為2.33%，其中法國為2.83%、比重最高，土耳其為0.5%、比重最低。家庭福利開支占比越高的國家，生育水平越高。如法國2024年家庭福利開支占比為2.83%，總和生育率為1.6；而韓國家庭福利開支占比為1.37%，2024年總和生育率為0.7。

第三，大量興建托幼機構，2020年OECD國家0-2歲入托率平均36%，入托率越高、生育率越高。大部分OECD國家通過政府新建托幼機構和鼓勵私營托幼機構發展來支持生育，2020年OECD國家大部分0-2歲入托率在10%-70%之間，平均為36.0%。此外，新加坡、澳大利亞等國還出臺政策鼓勵（外）祖父母隔代照料孩子，以減輕父母壓力。日本、韓國近年大力扶持托育，提供幾乎免費的托育政策，入托率分別從2010年的25.3%、38.2%提升至2019年的41.3%、65.2%，但仍未扭轉低生育情況。

第四，加強女性就業權利保護、縮小職場性別歧視。男女就業差距越小，生育率越高。OECD國家重視女性就業權利保護，如瑞典政府主導的公共服務事業為女性提供了大量的就業崗位，德國、韓國、日本、新加坡都為產后女性的再就業提供培訓等。2002-2024年OECD國家的男女勞動參與率差距從17%降至10%，男女收入差距從17.7%下降至10.3%。一般而言，男女就業差距越小、工資差距越小，意味著女性的就業權利得到更好保障、生育率更高。如2024年瑞典男女勞動參與率差距5.6%、工資差距為7.5%，總和生育率1.43；而韓國男女勞動參與率差距15.4%、工資差距29%，總和生育率0.7。

4.2 法國：積極推進家庭和工作的平衡，總和生育率位居發達國家前列

法國早在二戰前就開始鼓勵生育，通過完善細致的津貼體系、多樣化的托幼服務和打造家庭友好型企業氛圍等來實現工作和家庭的平衡，2024年總和生育率1.6。18世紀初，法國是歐洲人口規模最大的國家，但隨著出生率持續下降，1901-1911年法國人口規模從3848萬微增至3923萬，降至歐洲第五。所以早在1920年法國就出臺《反墮胎法》抑制人口出生率下降。1939年法國頒布《家庭法典》，是法國家庭政策的源頭，規定新婚夫婦在婚后兩年內生育可多得2個月工資，生二胎以上者能獲得補貼等。之后，法國不斷出臺和完善鼓勵生育政策且取得了成效。根據世界銀行，1960年法國的總和生育率為2.74，1975年下降到1.93，低于更替水平，1993年又進一步下降至1.66、創歷史最低，2010年增至2.0，2024年法國生育率1.6，在發達國家中仍居前列。

法國的生育支持政策如下：1）保障假期，設置16周產假、25天陪產假和1年的夫妻共享育兒假。法國從1910年開始設立產假。根據法國政府官網，目前法國設置了16周產假，包括產前假6周和產后假10周。如果子女數多或生育多胎，產假最高可至46周。產假期間雇主沒有提供工資義務，法國社會保障局(SSA)來支付所有款項。具體金額取決于休假者的工資，休假津貼的計算方法為雇員產假前最后三個月的工資總額除以91.5，確定日工資，不能超過89.03歐元或低于9.66歐元。產假結束后，員工工資不能有變動，如果產假期間有加薪安排，那么母親返崗后也應有加薪。關于陪產假，法國政府于2020年9月份將陪產假期限延長至25天，包括分娩后四天的強制休假以及分娩后六個月的21天休假，如果是多胞胎，陪產假延長為28天，期間可獲得和產假一樣的每日津貼。此外，法國父母還可以享受一年的額外育兒假，最多可申請延長兩次。此期間，父母每月可獲得約400歐元的基本補貼。

2）發放經濟補貼，涵蓋出生、養育、托幼、父母收入損失等多方面，2024年法國家庭福利開支占GDP比重達2.8%，在OECD國家位居前列。目前法國已建立比較完善、多樣化的津貼制度，涵蓋幼兒出生、養育、托幼、對父母收入損失的補貼等多個環節，且補貼金額依據家庭收入和孩子數量等存在明顯差異。根據OECD數據，2024年法國家庭福利開支占GDP比重為2.8%，在OECD國家位居前列，高于OCED平均水平的2.33%。從資金來源看，法國的家庭福利被納入社會保障體系中，資金來源以社保繳費為主，國家財政、社會捐贈等為補充。根據法國家庭補助局的數據，2018年家庭福利的資金來源分別為社會分攤金、國家及各部門報銷、稅收的比例分別為34%、43%、23%。

3）完善的兒童托幼服務體系，法國2020年0-2歲入托率達58.1%，遠高于OECD水平。法國的兒童托幼服務體系齊全，包括：集體托兒所等集體接待機構、幼兒園助理等家庭接待機構；保姆等家庭看護、“娛樂接待員”等。無論采取哪種方式，法國家庭津貼基金（CAF）都會提供資助，如請保姆到家中照顧孩子，雇主最少僅需出15%的費用。根據OECD數據，2020年法國0-2歲入托率為58.1%，在所有OECD國家中排名第六，高于OECD平均水平的36%。

4）大企業攜手打造家庭友好型企業氛圍，法國男女勞動參與率差距不到10%。2012年，法國約400家大企業簽署了《公司父母雇員章程》，覆蓋約300萬員工，占勞動力比例約10%，為雇員制定靈活的工作時間和最低工作時間；反對工作狂性質的企業文化，拒絕超長時間的工作和加班；推動女性雇員的升遷；推動父親使用全薪的陪產假等。

5）移民占比約10%，其中41%來自非洲，對法國生育率提升也起到一定作用。根據法國統計局，2022年法國約700萬移民，占總人口的比重從1946年、1975年的5%、7.4%上升至2022年的10.3%。其中居住在法國的移民中有48.2%的移民來自非洲，32.2%來自歐洲。來自阿爾及利亞、摩洛哥、突尼斯的移民占比為12.5%、11.9%、4.7%，北非移民生育率較高，為法國生育率回升起到不可忽視的作用。并且，法國的移民從男性為主發展到以女性為主，1968-2022年女性移民占比從44%上升至52%。

4.3 德國：鼓勵男女共擔育兒責任，提高生育支持力度

德國從21世紀初開始重視人口問題，學習北歐國家，大力提高生育支持力度，總和生育率有所提升。一戰后由于納粹政府實施積極的人口政策，德國人口總量增加，1939至1933年增加5.2%。1940-1960年代，二戰期間人口面臨負增長，隨著戰后嬰兒潮來臨，1959-1965年，總和生育率從2.1增至2.5，期間出生人口約130萬人。此后伴隨經濟增長、女性受教育水平提升、家庭觀念轉變，女性生育意愿快速下降，1970-1993年總和生育率從2.1降至1.29，期間人口迎來負增長。2002年，德國聯邦議會《人口變遷調查報告》提交后，德國社會才認識到人口問題。2003年，德國成立了“家庭政策聯盟”，明確將人口結構目標和勞動力市場目標納入家庭政策議程，政府實施一系列促進家庭人口增長的刺激計劃。2007年，德國開始向北歐國家學習，提升夫妻領取生育津貼的靈活性。至2024年，德國總和生育率1.35。

德國提供的生育支持措施如下：

1）提供14周產假和男女平等的父母育產假。根據德國政府官網，目前德國設置14周產假，包括產前6周、產后8周，如果是多胞胎，產后產假期限延長4周。產假期間，雇員不工作，由法定健康保險支付生育津貼最多13歐元/天，如果此前凈工資高于13歐/天，則差額部分由雇主支付。此外，父母在孩子三周歲前有最長三年的育兒假，假期期間勞動義務暫停，公司為休假父母保留職位。并且，父母可將最多24個月的假期推遲到孩子在3-8周歲的時段休，休假靈活性高。在育兒假期間，有兩個收入來源，一個是領取父母津貼，另一個是從事每周不超過32小時的兼職工作。父母津貼領取比例為出生前凈收入的65%、比例根據工資進行調整。為了鼓勵夫妻雙方共同照看小孩，如果雙方均在孩子出生后照顧孩子并從事兼職工作，還可以多領取2-4個月的伴侶合作獎金。

2）子女津貼或稅收減免，目前所有孩子均可領取250歐元/月的補貼（0-18歲），大約可覆蓋0-18歲孩子撫養成本的37%。從補貼額度看，2023年之前，根據德國聯邦子女津貼法的規定，一孩、二孩的津貼為219歐元/月，三孩為225歐元/月，從第四個孩子開始為每孩250歐元/月。2023年新的補貼規定為，所有孩次均為250歐元/月。從領取期限看，子女津貼的發放期限是孩子0-18歲，如果孩子失業則領到21歲、如果孩子正在接受教育則領到25歲。稅收減免包括基本扣除（根據工資決定）、托兒費扣除（4000歐元/孩/年）、學費扣除（5000歐元/孩/年）、雇傭保姆扣除等。根據德國聯邦統計局2019年的數據，撫養一個孩子至18歲共需要花費近15萬歐元，其中6歲以下、6-12歲、12-18歲分別花費587歐元/月、686歐元/月、784歐元/月，目前德國兒童福利金為250歐元/月，大約可以覆蓋0-18歲孩子撫養成本的36.5%。

3）完善托幼服務，2020年0-2歲入托率近40%。德國一直完善托幼建設，從2013年8月起，滿一歲的孩子可獲得托幼資助。此外政府還引入“托兒所+”計劃，支持托兒所靈活開放時間，滿足家庭托幼需求。德國各級政府也在通過各類資助項目加大對孩子照管機構專業人員的招聘和培訓。2010-2020年德國0-2歲入托率從26.8%提升至39.2%。

4）構建生育友好型社會，完善生育支持，從住房、教育、社保等領域給有孩家庭支持。在住房領域，德國引入“子女建房津貼”，每個家庭可獲得12000歐元/孩的建房或購房補貼。在教育領域，德國在所有聯邦州都廢除大學學費。在社保領域，有孩家庭領取失業金額度高于無孩家庭；中低收入家庭可享有家庭聯保，無需繳納保險費；23歲無孩投保人在護理保險中需要支付0.25%的無子女附加保險費。

4.4 日本：傳統性別分工激化工作與家庭矛盾，總和生育率跌破1.2，陷入“低生育陷阱”

日本從1990年代開始鼓勵生育，但2023年總和生育率跌至1.26，低生育率導致日本人口于2008年見頂、2100年將比峰值減少53%，并且老齡化高齡化程度為全球之最。日本總和生育率1950年為3左右，1974年持續下降至2.05，2005年為1.26、為歷史最低，此后小幅回升至1.4，2024年又快速降到1.15。在長期的低生育率背景下，2008年日本人口見頂，為1.28億。根據日本統計年鑒中的預測，到2050年日本人口將降至1.02億、比峰值減少約20%，到2100年日本人口降至不到6000萬、比峰值減少53%。并且，日本是全球老齡化高齡化程度最嚴重的國家，少子化會加速老齡化進程，1950-2025年65歲及以上人口占比從4.9%增至30%；預計2050、2100年日本65歲及以上人口占比分別達37.7%、38.3%。

一是二戰后日本的家庭政策經歷了三個階段變化：一是1948-1970年，控制人口增長階段。1947-1949年，日本經歷了第一次嬰兒潮，三年共出生802萬人，出生率由1945年的26.4‰急速上升到1949年的32.9‰。由于糧食緊張、人口壓力很大，日本開始研究如何抑制人口增長，1948年日本政府出臺《優生保護法》，實行少生優育，放寬人工流產限制；到該年底，日本政府承認了約80種避孕藥，此后人工流產變為合法。1949年日本眾議院通過“關于人口問題的決定”，決定健全和普及“家庭計劃”，免費派發避孕工具以及各種避孕藥品推廣節育，特別是給低收入家庭。需要注意的是，日本避孕工具是當時流行的殺精藥劑。1949年4月，日本成立家庭計劃普及會，主要負責派發避孕套。1953年日本設立厚生省人口問題審議會，主要負責在全國普及和推廣節制生育。

二是1971-1989年，穩定人口規模階段。1971-1973年，日本第二次嬰兒潮出現。1974年日本總和生育率首次降至更替水平以下，出生率從1973年19.3%大幅下滑至1989年的10.3%，自然增長率從1972年的14.1%下滑至1989年的3.7%。日本逐漸從控制人口轉向穩定人口規模，1974年日本厚生勞動省發布《日本人口動向——靜止人口》，把靜止人口作為人口發展的新戰略目標。

三是1990年以來，鼓勵生育階段。1990年日本總和生育率降至1.57，引發社會廣泛關注。生育率“1.57”沖擊使日本社會認識到低生育率現狀，開始鼓勵生育，涵蓋休假、經濟補貼、入托等方面，具體如下：

1）設立14周產假、44周育兒假，及1年男性育兒假。根據日本厚生勞動省，日本女性可以享受產前6周、產后8周的產假。產假期間每可獲得等同于休假前的生產津貼。產假后到孩子1歲前，日本女性可休10個月育兒假；育兒假期間實際到手的津貼最多能達到休假前到手工資的80%。另外，日本男性有1年育兒假。如果男性在女性產假期間休育兒假，如果保育園無空位，則可再多半年。育兒假期間補助金是月工資的67%，開始育兒假后6個月變成50%，直至育兒假結束，補助金不僅不需要所得稅，還可以免交社保。

2）對有子女家庭提供一次性生育津貼、育兒補貼等，包括50萬日元的一次性生育補貼和每月1-1.5萬日元的育兒補貼（15歲以下）等，大約可覆蓋撫養0-18歲孩子成本約10%。2009年-2011年，日本政府實施了應對生育率下降的緊急措施，將一次性生育補貼從38萬日元提升至42萬日元，可將補貼直接給醫院來支付相關費用。2022年底至2023年初，日本岸田首相宣布將在2023年將一次性生育津貼提升至50萬日元（約人民幣2.5萬日元）。育兒補貼的范圍逐漸擴大、金額不斷提升，目前符合條件的家庭每月每孩可領約1-1.5萬日元的補貼（15歲以下）。此外，日本于2004年引入輔助生殖治療補貼，補貼金額從2004年的10萬日元增至2022年的35萬-75萬日元，并于2022年4月將輔助生殖納入國民健康計劃，實現不孕治療的保險適用。根據公開資料顯示，日本撫養一個孩子至18歲大約需要花費2000萬日元，按照日本現有的育兒補貼標準，育兒補貼僅可以覆蓋10%左右的育兒成本。

3）日本通過三次“天使計劃”擴大托幼服務，并且制定了“待機兒童零作戰”計劃。日本1994年實施“天使計劃”，在1999年實行了“新天使計劃”，2004年實行“天使計劃”第三期，著力擴大托幼服務。2001年日本政府制定“待機兒童零作戰”計劃，2008年制定“新待機兒童零作戰”計劃，意圖將需要進入保育所、但由于設施和人手不足等只能在家排隊等待的“待機兒童”降為零。

4）日本為育兒家庭營造較好的企業環境。1999年日本制定了《少子化對策基本方針》，2003年制定了《少子化社會對策基本法》，2004年制定了《少子化社會對策大綱》，改善雇傭環境和社會醫療保健、教育環境、生活環境來促進生育。如員工有3歲以下的孩子，可以向公司申請縮短每天工作時間至6小時；員工有學前兒童，一個月不能加班超過24小時；有3歲以內子女的員工以在線方式居家辦公等。

但是，日本鼓勵生育政策并沒有取得較好的效果，主要是由于生育政策調整緩慢且補貼力度仍不如北歐國家，“男主外、女主內”傳統分工固化、男性育兒假有名無實，職場性別歧視。

一是日本錯過了調整生育政策的最佳時期。日本總和生育率在1974年跌至更替水平以下，但直到1990年后才開始鼓勵生育，且鼓勵生育力度相對較弱。而法國總和生育率于1975年跌至更替水平以下，但早在1939年就開始鼓勵生育。

二是從補貼力度弱、在OECD國家中倒數。根據公開資料顯示，日本撫養一個孩子至18歲大約需要花費2000萬日元，按照日本現有的育兒補貼標準，育兒補貼僅可以覆蓋10%左右的育兒成本。根據OECD數據，2024年日本家庭福利支出占GDP比重低于2%，遠低于OECD平均值的2.33%。

三是日本家庭模式傳統，男性參與育兒不足。日本的家庭模式仍以“男主外、女主內”為主，男性在家務和育兒中的參與度普遍較低。根據東京大學的研究，日本男性的家務和育兒參與率僅為女性的五分之一，顯著低于其他OECD國家。東京大學研究表明，男性在家務和育兒中的參與度與第二胎出生率呈正相關關系，育兒責任分擔有助于提高女性生育意愿。

四是職場高壓與性別歧視，加劇育兒與工作沖突。第一，雖然法定工作時間為每周40小時，根據日本厚生勞動省數據，2024年人均月均勞動時間為136.9小時，遠高于歐美國家。第二，日本靈活工作模式的普及有限。據日本交通部，日本彈性工作制的普及率16.1%，明顯低于法國的29%和英國的28%。第三，職場存在性別歧視，日本男女勞動參與率差距為13%，工資差距高達20%，均高于OECD平均水平。這些因素共同疊加導致許多女性選擇不婚、不育。

5 啟示：盡快全面放開生育，加快構建生育支持體系

給予年輕人自由選擇權的同時，減少因為娶不起和生不起導致的不婚和晚婚現象，為適婚人群提供保障和社會福利，改進住房、教育、醫療等問題；婚姻背后是人口問題，應全面放開并鼓勵生育，降低生育養育教育成本。

5.1 從居住、就業、教育上緩解年輕人生活壓力

一是成立大型住房保障銀行收儲庫存商品房用于保障房，完善以常住人口增量為核心的人地掛鉤，構建房地產市場健康發展長效機制，完善住房市場體系和住房保障體系，讓全體人民住有所居。

二是進一步完善女性就業權益保障。一方面，進一步推動落實產假哺乳假等制度，妥善解決延長生育假、男性陪產假等的待遇保障，對損害女性就業權益的單位進行經濟或行政處罰。另一方面，根據單位女員工規模及年度生育情況，實行一定程度的稅收優惠以降低企業承擔的生育成本。加快構建生育成本在國家、企業、家庭之間合理有效的分擔機制。

三是加大財政教育保障性支出。探索建立從懷孕保健到孕期分娩再到18歲或學歷教育結束的全面鼓勵生育體系，包括孕期保健補助、住院分娩補助、托育津貼、教育津貼、家庭個稅抵扣、以及對不符合交個稅標準的低收入人群實行直接經濟補貼等。并且，各地根據實際情況可在全國政策基礎上進一步差異化。

四是托育服務供給和津貼保障。將九年義務教育延伸至十二年，提高公立托兒所（0-3歲）覆蓋率，推行幼兒園（3-6歲）免費。同時推進教育改革，切實根除“家庭作業變成家長作業”現象。大力鼓勵和支持用人單位和社會力量，興辦嬰幼兒托育服務機構；同時，提高祖輩隔代照料的積極性，減輕父母的照料壓力。

5.2 全面放開并鼓勵生育，降低生育養育教育成本

盡快全面放開生育，讓生育權重新回歸家庭。全面放開生育，將是否生育、生育幾個孩子、什么時候生育的權利還給家庭，由每個家庭自主決定生育的孩子數量。全面放開生育是把生育權從國家計劃回歸家庭自主，是把生育數量多少的選擇權交回給家庭決定，充分尊重每個人的生育意愿。全面放開生育，原本不想生的人還是不會生，但一些想生三孩的人能生，不用擔心部分人群、部分地區會大幅多生導致出生人口激增。

加快構建生育支持體系，大力鼓勵生育。一是實行差異化的個稅抵扣及現金補貼、購房補貼等政策，覆蓋從懷孕保健到18歲或學歷教育結束。二是加大托育服務供給，并對隔代照料發放補貼，提高公立托兒所（0-3歲）覆蓋率，推行幼兒園（3-6歲）免費。三是進一步完善女性就業權益保障，并對企業實行生育稅收優惠，加快構建生育成本在國家、企業、家庭之間合理有效的分擔機制。四是加大教育醫療投入，給予有孩家庭購房補貼，降低撫養直接成本。五是加強保障非婚生育的平等權利。六是建立男女平等、生育友好的社會支持系統，比如男女平等的育產假等。七是完善輔助生殖頂層設計、輔助生殖納入社保、給有需求家庭定向發放輔助生育補貼券。八是保障單身女性生育權。

進一步加大生育補貼力度，切實減輕家庭養育孩子負擔。國家層面發放生育補貼的方式開啟內需復蘇計劃，發放群體可以向有撫養老人、孩子的家庭傾斜，由于這部分家庭存在較大的育兒、養老支出需求，可以補貼的儲蓄漏出率，同時，可以切實降低這部分家庭生育養育成本。長期看，新增人口會增加對汽車、房屋、電器、旅游等產品和服務的需求，支持相關產業的發展、增加就業機會。對于生育補貼的方案，目前國家層面是三歲以下每孩每年3600元，后續可提升補貼額度，可以按照孩子數量針對家庭發放，給有孩家庭每月1000-3000元。按此計算，大約需要提供1-3萬億左右的補貼。

相信經過一系列長短結合的措施，中國生育率一定能觸底回升，人口結構有望逐步改善，從而實現人口長期健康均衡發展。