特朗普的“礦產外交”，能讓美國不再被“卡脖子”嗎？｜IPP編譯

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導語：在2025年的商貿博弈中，美國在稀土、石墨等關鍵礦產及其加工環節對中國的依賴暴露無遺。如今，中國不僅在部分關鍵礦產的上游開采環節占據優勢，更在中下游精煉加工領域形成了系統性控制力。

為應對這一局面，特朗普政府自今年以來明顯加快了“礦產外交”步伐，試圖將關鍵礦產供應鏈重組為一個由國家力量主導、私營資本協同參與，并通過雙邊交易與盟友網絡并行推進的戰略體系。就在不久前的2月4日，美國舉辦“2026年關鍵礦產部長級會議”，并啟動“資源地緣戰略參與論壇”（FORGE）平臺，意在拉攏“志同道合”的伙伴圍繞關鍵礦產開采、加工冶煉和供應鏈投資形成“關鍵礦產陣營”。

在此背景下，曾任美國國務院副國務卿何塞·W. 費爾南德斯（Jose W. Fernandez）近日撰文。文章重點評析特朗普政府圍繞關鍵礦產的布局，包括120億美元的“金庫計劃”、“資源地緣戰略參與論壇”（FORGE）和《發展海外礦產投資與關鍵能源新盟友網絡法案》三項主要新舉措的潛力及其短板。

何塞·費爾南德斯（Jose W Fernandez）

2021年至2025年拜登政府時期任美國國務院負責經濟增長、能源與環境事務的副國務卿；2009年至2013年奧巴馬政府時期任負責經濟、能源和商業事務的助理國務卿

當今美國政壇一個罕見的兩黨共識是：關鍵礦產和稀土元素對于國家防務以及搶占未來產業制高點都至關重要。它們是半導體、數據中心、光纖通信、人工智能以及眾多民用和國防應用不可或缺的基礎資源。

但世界對這些資源的需求本身也構成了一種脆弱性，因為關鍵礦產供應鏈目前由中國主導。中國開采、加工或控制著全球逾70%的鈷和鋰資源，并掌握著市場上幾乎全部石墨供應。與此同時，在20種最重要的工業礦物中，中國還是其中19種的最大精煉國。

在采礦環節，中國在石墨和鎢的全球供應中占比最高，均接近九成，稀土約占六成。到了精煉環節，中國的主導地位進一步增強：鎵和石墨的精煉幾乎全部由中國完成，稀土約占九成，鈷超過八成，鋰約占七成。圖源：經濟學人

這種“卡脖子”局面的形成，是數十年戰略布局的結果。2000年至2021年間，中國向非洲、拉丁美洲和亞洲近20個國家的礦產開采和精煉領域投入了近570億美元。與此形成鮮明對比的是，美國國會早在1996年就關閉了美國礦業局。到2024年，美國在全球關鍵礦產產量中的占比僅為1%。

要縮小與中國之間的差距，美國、伙伴國家以及私營部門必須采取協調一致的行動。但直到最近，特朗普政府仍缺乏這樣一種統籌性方案；其針對加拿大、烏克蘭、格陵蘭以及其他資源生產國的種種言行，使這一原本就極其艱難的任務變得更加復雜。

不過，在過去幾周里，美國國會和白宮提出了相互配套的路線圖，設想通過加強與國際盟友的合作來應對這一挑戰；如果這些設想得到落實，便有可能開始削弱中國的主導地位。

中國的優勢

正如許多國家已經認識到的那樣，中國并不避諱將其在關鍵礦產領域的優勢地位用于政治目的。2010年，中方曾因釣魚島問題中斷對日稀土出口。最近，在日本首相就臺灣安全重要性發表相關言論后，北京又對稀土和磁體實施了新的限制措施。

作為對特朗普“解放日”關稅的回應，去年中國對出口美國的十余種稀土實施了管制，隨后又將管制范圍擴大到任何含有中國稀土材料、或使用中國關鍵礦產技術生產的“零部件、組件和總成”。即便在美國股市暴跌、特朗普政府隨后撤回了許多關稅措施之后，中國仍保留了部分出口管制。此后，特朗普在涉華表態上也變得更加謹慎。

中國還通過“掠奪性定價”削弱了西方推動供應鏈多元化的努力。2024年，在全球鋰需求增長近30%的同時，中國出口增速更快，導致價格暴跌80%，迫使美國、加拿大和澳大利亞的相關項目被迫關閉。

也是在那一年，鎳、鈷和石墨的需求分別增長了6%至8%，但石墨和鈷的價格卻下跌近20%，鎳價也下跌了10%。中國的這一策略奏效了。盡管需求大幅上升，2024年全球關鍵礦產投資在扣除通脹因素后僅增長了2%。過去幾年里，相關供應鏈反而變得更加集中。

2020—2024年部分礦產價格指數變化（電池金屬、銅與稀土）。圖源：IEA

礦產安全伙伴關系

為應對這一脆弱性，拜登政府主要依托兩項競爭優勢：私營部門和國際盟友。2022年，拜登政府啟動“礦產安全伙伴關系”（Minerals Security Partnership，MSP，下稱MSP），將14個國家和歐盟納入其中。這一機制覆蓋了全球一半以上的GDP和60%的礦產需求。澳大利亞、德國、法國、印度、英國、加拿大、日本和韓國都是其最早一批成員。

這一伙伴關系的目標，是通過金融、外交和戰略支持，帶動對戰略性關鍵礦產項目的公共與私人投資。為實現這一目標，其具體做法包括：向伙伴國政府、投資者和銀行共享潛在項目信息，推動公共融資機構參與投資，將提升環境、社會和治理（ESG）標準作為向資源生產國提供“更優方案”的一部分，以及拓展回收利用機會。后來在歐盟建議下還增加了“礦產安全伙伴關系論壇”(Minerals Security Partnership Forum），幫助資源生產國解決吸引外資過程中面臨的障礙，并吸引更多投資者。

這張圖展示的是“礦產安全伙伴關系”（MSP）及其論壇國家的全球分布。深色國家為MSP正式成員，主要包括美國、加拿大、澳大利亞、日本、韓國、印度以及多個歐洲國家，整體以美國盟友和發達經濟體為核心；淺色國家則為MSP論壇成員，主要是拉美、非洲、中亞等資源生產國。圖源：華盛頓郵報

在一個礦業投資往往需要數十年才能見效的行業中，MSP即便在起步階段也已取得成效。成立兩年后，其工作組已審查了200多個項目，并為其中30多個提供支持。該機制還曾在阿根廷和智利召集100多家私營部門投資者和融資機構，與當地政府官員直接對接；并在格陵蘭舉行專題會議，最終促成與當地一家開發商達成協議。

2023年，中國對鍺實施出口限制。鍺是半導體、集成電路和紅外視覺設備所需的重要礦產。MSP隨后促成了與日本的一項合作安排，使全球鍺供應增加了近25%。

中國的分析人士也注意到了這一點。官方將MSP描述為工業化國家為關鍵礦產投資“去風險”而設立的主要機制，甚至有人將其稱作旨在讓關鍵礦產供應鏈“去中國化”的“礦產版北約”。這種批評本身，恰恰說明了MSP所具有的潛力。

特朗普2.0登場

特朗普政府很早就意識到關鍵礦產供應鏈過度集中所帶來的風險。2025年3月，政府宣布計劃加快許可審批，并調動資金支持國內采礦項目。按美方自己的說法，華盛頓已通過股權投資和財政支持，向少數幾家美國采礦和精煉企業提供了逾300億美元資金。

與此同時，美國還與包括日本、澳大利亞和阿根廷在內的消費國和資源生產國簽署了“框架協議”。在提交國會的報告以及與韓國、日本發表的聯合聲明中，特朗普政府也表達了對MSP的支持。

這張圖概括了2025年7月至2026年1月美國關鍵礦產交易模式的三層結構變化： 左側顯示，特朗普政府推動的多筆項目交易，主要圍繞稀土、鋰、鋁等礦產企業展開；中間顯示，這些交易牽動多個部門，通過入股、債務服務、貸款擔保和認股權證等多種政策金融工具加以支持；右側則顯示，這種布局同時向外延伸為兩類國際網絡，一類是與日本、韓國、馬來西亞、沙特等國推進雙邊交易和融資合作，另一類是以“硅和平（Pax Silica）”為代表、覆蓋澳大利亞、日本等盟友的更廣泛“小多邊”陣營。圖源：IISS

不過，特朗普政府在國際層面的做法始終搖擺不定，有時甚至適得其反。其選擇通過以美國為中心的“輪輻式”架構，與潛在伙伴開展雙邊接觸。已經宣布的若干框架協議至今既未最終敲定，也未正式公布；而與澳大利亞和日本達成的安排，更多還停留在愿景層面。

一些專家認為，特朗普的這些投資看上去像是“憑一時興起”作出的決定。

特朗普政府曾威脅要吞并加拿大——這個MSP創始成員國、也是重要的鈷、鈾、鋰、鎳和石墨生產國；還威脅要奪取格陵蘭，而格陵蘭的稀土資源儲量位居世界第八。與此同時，美國還要求烏克蘭——擁有歐洲最大鈾礦和鋰礦儲量的國家——以分享其關鍵礦產資源收益為交換條件，換取美國對其抵御俄羅斯入侵的支持。

且不說加拿大人并不愿成為美國的第51個州，格陵蘭人也拒絕淪為殖民對象，更不必說，在面臨生存威脅的情況下，烏克蘭根本無力拒絕這種帶有脅迫性質的交易。在一些專家看來，特朗普政府的投資決策似乎確實是“出于一時興起”，幾乎“沒有經過任何嚴肅審查”。

面對美國這種單打獨斗的路徑，其他國家也紛紛各行其是。歐盟已與14個以上國家簽署伙伴關系協議，并根據其2024年《關鍵原材料法案》鎖定了47個戰略項目。澳大利亞、加拿大、法國、德國、英國和阿聯酋也都在分別推進與資源生產國的雙邊協議。

特朗普政府的三項新舉措

在經歷了特朗普政府長達一年的煽動性言論和國會立法停滯之后，2026年的頭幾周里，白宮和國會密集推出了一系列新舉措。若能落實，這些舉措將大幅提高美國降低關鍵礦產脆弱性的可能性，也將使美國的國際伙伴從中受益。

上個月，白宮宣布計劃設立“金庫計劃”（Project Vault）。這是一個規模達120億美元的公私合作項目，旨在美國境內采購并儲備關鍵礦產，以便在市場發生擾動時供私營部門進行商業使用。

隨后，在華盛頓舉行的一場關鍵礦產部長級會議上，美國國務院又公布了“資源地緣戰略參與論壇”（Forum on Resource Geostrategic Engagement，下文簡稱“Forge”）的構想。此次會議有50多個國家和歐盟參加。美國國務卿魯比奧將“資源地緣戰略參與論壇”稱為MSP的“繼任者”。這一機制將MSP的目標與補貼、標準以及資源生產國和消費國之間的優惠貿易區結合起來，并擬通過由可調節關稅所支撐的價格底線，使該貿易區免受中國過剩供給的沖擊。

建立這一貿易區的設想，也呼應了去年提出的另一項兩黨法案——《2025年恢復美國礦產安全法》（Restoring American Minerals Security Act of 2025）。其強調打造一個“志同道合國家”組成的聯盟，這也讓華盛頓一些分析人士開始猜測，特朗普政府是否重新認識到了多邊主義的價值。

“金庫計劃”和“資源地緣戰略參與論壇”的宣布，緊隨其后的是眾議院于今年1月提出的《發展海外礦產投資與關鍵能源新盟友網絡法案》（Developing Overseas Minerals Investments and New Allied Networks for Critical Energies Act）。目前，該法案已獲得國會兩黨十多名議員支持。

這項擬議中的立法賦予總統談判國際關鍵礦產協議的權力，并授權美國參與MSP以及MSP建立起來的那些用于聯結私營部門、公共融資機構和資源生產國的網絡。該法案在優先推動國內生產的同時，也承認有必要“與盟友和伙伴合作，建設安全而有韌性的關鍵礦產供應鏈”。

更關鍵的是，《發展海外礦產投資與關鍵能源新盟友網絡法案》將推動采納最佳實踐列為主要談判目標之一，內容包括保護資源生產國的勞工權益、環境和礦區社區安全，以及確保礦產資源豐富國家的民眾能夠從采礦投資中受益。這實際上承認了一點：在礦業領域推動高標準是一種具有現實吸引力的“招牌”。美國無法在一場不斷壓低標準的競爭中戰勝中國；但如果能夠通過提高標準來改變這場競爭的討論方式，提出的方案就會對資源生產國產生吸引力。

存在短板

這三項舉措是在歷屆政府既有努力基礎上的延續，并推動形成一套實現關鍵礦產自主可控的綜合性戰略。它們都體現出緊迫感，因此值得鼓勵。不過，隨著白宮和國會著手推動三者銜接配套，仍應補上以下幾個短板：

第一，“金庫計劃”聚焦儲備，卻沒有涉及項目早期融資；“資源地緣戰略參與論壇”的方案也沒有說明資金安排；而《發展海外礦產投資與關鍵能源新盟友網絡法案》早期版本中原本擬向MSP撥款7500萬美元，但這一內容并未進入最終提交國會的法案文本。

然而，正如MSP的經驗所表明的那樣，在一個一千多個項目中往往只有一個能夠通過可行性研究、且啟動成本極高的行業里，種子資金常常是最難跨越的門檻。正因如此，法國、德國、印度等國近期紛紛宣布設立數十億美元規模的基金，為關鍵礦產項目提供早期啟動資金。任何戰略若想取得成功，都離不開政府在項目早期階段向本國私營部門提供大規模支持。

第二，《發展海外礦產投資與關鍵能源新盟友網絡法案》和“Forge”應當更加重視推動成員國發展回收利用。多位專家估計，到2050年，回收利用可使銅和鈷對新礦開發的需求減少35%，使鋰減少20%。回收不僅能夠降低新建礦山和加工基礎設施所需的時間與成本，也有助于緩解環境壓力，并創造更多私營部門參與機會。MSP最早支持的項目之一，就是英國一家從事回收利用的企業。如今，中國掌控著全球80%的電池回收產能。

第三，“Forge”和《發展海外礦產投資與關鍵能源新盟友網絡法案》應當借鑒MSP應對鍺問題的經驗，建立一支跨國應急響應團隊，并制定一套應對未來中國出口禁令的行動預案。中國很可能會繼續把這種“卡脖子”優勢武器化，而我們不應在北京每次出手時都臨時從頭摸索應對辦法。

第四，盡管“金庫計劃”目前重點是建立美國戰略儲備，但其設計中應明確考慮與伙伴國之間共享資源，以及分擔采購和儲存義務；在全球性短缺發生時，我們需要協調行動，必要時還要共同調配礦產庫存。否則，各方就可能爭搶同一批資源、重復投入、推高成本并造成拖延。

沒有任何一個國家——包括美國在內——有能力單獨解決這一共同脆弱性。保障關鍵礦產供應鏈安全，既是美國的戰略當務之急，也是經濟機遇。在經歷了最初幾次失誤之后，近期這些新舉措讓人看到希望：華盛頓或許終于準備采納這樣一種戰略——既動員美國私營部門，也爭取國際伙伴共同參與，以挑戰中國的主導地位。

*文章于3月16日發布，原標題為“ Americ a needs partners to challenge China’s critical mineral chokehold” 。

編譯｜周浩鍇 IPP新媒體編輯

IPP公共關系與傳播中心

排版 | 周浩鍇

校對 | 劉 深

終審 | 劉金程

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