“十五五”規(guī)劃《綱要》中的民生看點

來源：市場資訊

（來源：中國發(fā)展改革）

民生溫度標(biāo)注發(fā)展高度

——“十五五”規(guī)劃《綱要》中的民生看點

2026年3月13日，新華社受權(quán)全文播發(fā)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）。這份全文共十八篇六十二章的宏偉藍圖，不僅勾勒了國家未來五年的發(fā)展脈絡(luò)，更以沉甸甸的民生分量，回應(yīng)了億萬家庭對美好生活的期盼。細(xì)讀《綱要》全文，民生福祉不再是抽象的概念，而是轉(zhuǎn)化為一項項可量化、可感知的具體指標(biāo)，用民生溫度標(biāo)注著中國式現(xiàn)代化的發(fā)展高度。

小朋友們在幼兒園進行建模游戲。 新華社發(fā)（賈鵬攝）

指標(biāo)之變

7項民生指標(biāo)背后的溫度感知

《綱要》設(shè)置了5個方面20項主要指標(biāo)，其中民生福祉類指標(biāo)占據(jù)7席，占比超過1/3。這不僅是數(shù)字的占比，更是發(fā)展理念的深刻轉(zhuǎn)變——從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。

更值得關(guān)注的是，《綱要》對3項預(yù)期性指標(biāo)進行了創(chuàng)新性調(diào)整：第一個是“增”，在保留執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)指標(biāo)的同時，增設(shè)了注冊護士數(shù)指標(biāo)，分別預(yù)期達到3.7人、5.1人；人民群眾對優(yōu)質(zhì)護理服務(wù)一直需求旺盛，但我國存在醫(yī)院護士待遇不高、配備不足等問題，《綱要》提出“康復(fù)護理擴容提升”的重點任務(wù)，配合護士數(shù)指標(biāo)，能加快補齊護理服務(wù)短板，提升群眾獲得感。第二個是“調(diào)”，將基本養(yǎng)老保險參保率指標(biāo)調(diào)整為養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位占比指標(biāo)，預(yù)期從68%提升到73%；體現(xiàn)出“十五五”時期人口老齡化持續(xù)深化趨勢下，“擴大照護服務(wù)供給”上升到更為重要的位置，需要引導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)提供更多優(yōu)質(zhì)護理服務(wù)，更好地滿足失能失智老年人的照護需求，在設(shè)施和服務(wù)能力等方面強化養(yǎng)老照護體系建設(shè)；第三個是“轉(zhuǎn)”，將每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)指標(biāo)，調(diào)整為3歲以下嬰幼兒入托率提高6個百分點。在“十四五”普惠托育服務(wù)體系建設(shè)有力的基礎(chǔ)上，“設(shè)施配置類”指標(biāo)已超額完成目標(biāo)要求，下一階段要通過“服務(wù)效果類”指標(biāo)來引導(dǎo)各地持續(xù)改善托育服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)嬰幼兒家庭送得起、送得放心，增強群眾獲得感。

一增一調(diào)一轉(zhuǎn)，折射出從“有沒有”到“好不好”、從“重設(shè)施”到“重效果”的政策取向。

一老一小

回應(yīng)千家萬戶的核心關(guān)切

“一老一小”是民生之重。《綱要》專門用兩章（第三十七章“建設(shè)生育友好型社會”、第四十章“積極應(yīng)對人口老齡化”）系統(tǒng)部署。

在養(yǎng)老方面，《綱要》聚焦失能失智老年人的照護需求。明確提出改造升級2000個公辦養(yǎng)老機構(gòu)，養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位占比達到73%。這意味著未來養(yǎng)老機構(gòu)不再是簡單的“一張床”，而是更加專業(yè)的“一張護理床”。同時，發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)、家庭養(yǎng)老床位和互助養(yǎng)老服務(wù)，推行長期護理保險，健全統(tǒng)一的老年人能力評估制度等。

在生育支持方面，《綱要》打出了“組合拳”。生育保障上，擴大生育保險制度覆蓋面，基本實現(xiàn)政策范圍內(nèi)住院分娩個人“無自付”，支持多子女家庭子女同校就讀，住房保障和購房政策向多子女家庭傾斜；托育服務(wù)上，支持幼兒園發(fā)展托幼一體化服務(wù)，推動3歲以下嬰幼兒入托率提高6個百分點，深入開展托育服務(wù)補助示范試點，完善普惠托育服務(wù)價格形成機制。實施托育服務(wù)質(zhì)量提升行動，提高托育服務(wù)安全性和規(guī)范性。加快托育服務(wù)立法。

教育應(yīng)對

排浪式學(xué)齡人口達峰的精準(zhǔn)施策

“十五五”時期，我國將迎來初中、高中、本科階段學(xué)齡人口依次達峰的“排浪式”沖擊。《綱要》第三十八章“辦好人民滿意的教育”給出了清晰的應(yīng)對之策。

基礎(chǔ)教育擴優(yōu)提質(zhì)：新建改擴建1000所優(yōu)質(zhì)普通高中，預(yù)計增加學(xué)位200萬個以上。推進學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)普惠發(fā)展，提高公辦幼兒園學(xué)位占比，學(xué)前教育毛入園率提高到95%。擴大普通高中辦學(xué)資源，深入實施縣域普通高中振興計劃，高中階段教育完成率達到88%。《綱要》還提出穩(wěn)步擴大免費教育范圍，探索延長義務(wù)教育年限。

高等教育提質(zhì)擴容：按照研究型、應(yīng)用型、技能型等基本辦學(xué)定位，分類推進高校改革發(fā)展。“雙一流”高校本科招生數(shù)增加10萬人以上，高等教育毛入學(xué)率達到65%。新增高等教育資源適度向人口大省和中西部地區(qū)傾斜。

職業(yè)教育產(chǎn)教融合：聚焦集成電路、人工智能和低空經(jīng)濟等重點產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，建設(shè)200個產(chǎn)教融合實訓(xùn)基地。

健康中國

人均預(yù)期壽命80歲的新臺階

《綱要》提出，“十五五”時期人均預(yù)期壽命提高到80歲，基本達到高收入國家水平。圍繞這一目標(biāo)，第三十九章“加快建設(shè)健康中國”作出系列部署。

優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉：實施“醫(yī)療衛(wèi)生強基工程”，建設(shè)1000個緊密型縣域醫(yī)共體，滿足群眾在家門口看病就醫(yī)的需求。推動國家區(qū)域醫(yī)療中心提質(zhì)增效。推動中醫(yī)藥振興發(fā)展，促進中西醫(yī)結(jié)合，推進符合中醫(yī)藥特點的醫(yī)保支付方式改革等。

護理服務(wù)短板補齊：增設(shè)注冊護士數(shù)指標(biāo)，加快補齊護理服務(wù)短板。加強康復(fù)護理擴容提升，優(yōu)化醫(yī)療機構(gòu)功能定位和布局。

婦女兒童健康保障：完善婦幼健康服務(wù)體系，加強乳腺癌、宮頸癌綜合防治，全面實施適齡女童國家免疫規(guī)劃人乳頭瘤病毒（HPV）疫苗免費接種。嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率分別下降到3.5‰、12/10萬以下。

社會保障

為新業(yè)態(tài)從業(yè)者撐起“保護傘”

《綱要》第四十三章“健全社會保障體系”明確提出“擴面提標(biāo)”。

“擴面”包括擴大失業(yè)和工傷保險的覆蓋面，提高靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員參保率。“提標(biāo)”包括穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金等。

《綱要》還提出推進按常住地提供基本公共服務(wù)，在人口集中流入城市，規(guī)范實施以就業(yè)居住年限為主要條件的緊缺公共服務(wù)梯度供應(yīng)，逐步減少梯度層次和服務(wù)差異。這意味著在城市奮斗的新市民將享有更加平等的市民待遇。

可以看到，《綱要》的民生篇章既有宏大的戰(zhàn)略視野，又有細(xì)膩的民生溫度。正如《綱要》第一篇所言，要“讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民”。當(dāng)人均預(yù)期壽命邁向80歲，當(dāng)失能老人有了專業(yè)護理床位，當(dāng)新業(yè)態(tài)從業(yè)者納入工傷保障，當(dāng)多子女家庭獲得住房政策傾斜——這些可感可及的變化，正是中國式現(xiàn)代化最生動的注腳。《綱要》的民生溫度，必將標(biāo)注中國發(fā)展新的高度。

“十五五”：他（她）們心中的期待

為期十余日的十四屆全國人大四次會議落下帷幕，會議批準(zhǔn)的《綱要》則展開未來五年的發(fā)展藍圖，這份長達7萬字的未來五年發(fā)展任務(wù)書，深刻回應(yīng)了就業(yè)增收、“一老一小”照護、教育公平、健康中國、社會保障等群眾“急難愁盼”，回應(yīng)了老百姓最樸素的期盼：讓發(fā)展更有溫度，讓生活更有奔頭。

責(zé)任

中國發(fā)展改革報社記者在全國兩會期間采訪代表委員，他們普遍認(rèn)為，《綱要》中的民生指標(biāo)，既是“軍令狀”，也是“承諾書”。從“有沒有”到“好不好”，從“全覆蓋”到“暖覆蓋”，民生指標(biāo)的每一項調(diào)整、每一個提升，都彰顯了國家以人民為中心的發(fā)展思想。

“有關(guān)民生福祉的指標(biāo)不是簡單的數(shù)字，這些數(shù)字的背后都是黨對人民生活的承諾，是國家發(fā)展戰(zhàn)略行動指南，是行業(yè)升級發(fā)展任務(wù)書，更是我們家政行業(yè)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。”濟南陽光大姐服務(wù)有限責(zé)任公司董事長卓長立在接受本報記者采訪時表示：“這些指標(biāo)不是紙面上的，而是民生溫度的保障。比如城鎮(zhèn)失業(yè)率小于5%，對我們而言，也就意味著更多的姐妹們有活兒干、收入穩(wěn)。”

“每千人口醫(yī)護數(shù)量提升，這不僅是醫(yī)院的事，也是社區(qū)和家庭的事，可以將部分財政補貼直接用于購買居家照護服務(wù)，既緩解醫(yī)療的壓力，又能擴大就業(yè)。‘一老一小’的指標(biāo)，是家政服務(wù)業(yè)的主戰(zhàn)場。如養(yǎng)老護理機構(gòu)的床位占比數(shù)從68%增加到73%，3歲以下的嬰幼兒入托率等指標(biāo)，是最迫切，也是社會最需要的。”卓長立表示。

她建議財政資金從“補磚頭”轉(zhuǎn)向“補人頭”，支持企業(yè)進社區(qū)進家庭提供助浴、陪診、科學(xué)育兒等專業(yè)化服務(wù)。對于人均預(yù)期壽命80歲這個指標(biāo)，還要賦予其健康的意義，要讓老人不僅活得久還要活得好，讓孩子養(yǎng)得優(yōu)、育得好，這些正是家政服務(wù)業(yè)提質(zhì)升級的方向。

“勞動年齡人口享受教育年限2030年要達到11.7年，這就要求我們強化投資于人。這不是簡單的一個學(xué)歷要求，更強調(diào)終身學(xué)習(xí)。對于我們家政服務(wù)業(yè)來說，不能再靠經(jīng)驗主義，必須走產(chǎn)教融合之路，聯(lián)合院校開發(fā)課程指標(biāo)，把教研成果轉(zhuǎn)化為服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、操作流程、客戶滿意度，只有讓從業(yè)人員懂理論、會操作、能溝通，才能真正的匹配市場需求，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)出題、教育解題、市場閱卷。”卓長立表示。

隨著人口老齡化進程加速，“一人失能、全家失衡”成為不少家庭的現(xiàn)實困境。《綱要》和《政府工作報告》都明確提出推行長期護理保險制度。

面對長護險生活照護的市場需求，如何才能擴大服務(wù)覆蓋面？卓長立提出了打通家政企業(yè)參與長護險家護服務(wù)堵點、進一步完善長護險家護服務(wù)體系的建議。

在卓長立看來，現(xiàn)階段，長護險制度運行的突出問題集中在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行偏差、生活照護類機構(gòu)參與門檻過高、生活照護人員隊伍穩(wěn)定性不足三方面，直接影響服務(wù)效率與質(zhì)量，難以滿足人民群眾對長護險實施后的期待。

卓長立在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，長護險在實際實施中，部分地區(qū)未區(qū)分醫(yī)療照護與生活照護項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，“將醫(yī)療護理類機構(gòu)的最高標(biāo)準(zhǔn)直接套用于生活照護類機構(gòu)，把醫(yī)護人員配備、專業(yè)醫(yī)療資質(zhì)等作為生活照護機構(gòu)的硬性準(zhǔn)入條件，抬高了生活照護類機構(gòu)準(zhǔn)入門檻，導(dǎo)致家政服務(wù)等具備服務(wù)能力的機構(gòu)難以參與。”

為此，卓長立建議，強化國家統(tǒng)籌，嚴(yán)格落實長護險醫(yī)療照護與生活照護差異化管理要求，同時推廣沈陽、寧波等地經(jīng)驗，推行長護險分類分工運營模式，讓專業(yè)機構(gòu)干專業(yè)事。“讓家政服務(wù)、照護類企業(yè)承接生活照護服務(wù)，醫(yī)療機構(gòu)承擔(dān)醫(yī)療照護服務(wù)，鼓勵更多合規(guī)企業(yè)參與長護險服務(wù)，充分盤活護理資源，擴大服務(wù)供給與覆蓋率，更好滿足老年群體的照護需求。”她說。

公平

“看到《綱要》專門有一節(jié)談中醫(yī)藥的傳承和創(chuàng)新，我很高興。”近日，國家級非遺“宋氏中醫(yī)外科”傳承人、從醫(yī)47年的基層中醫(yī)宋兆普在接受本報記者采訪時，結(jié)合規(guī)劃內(nèi)容與自身實踐，暢談了對中醫(yī)藥發(fā)展的深切期待。

河南省汝州金庚康復(fù)醫(yī)院黨支部書記宋兆普是一名扎根基層的中醫(yī)，把治病救人作為畢生追求，以仁心仁術(shù)為3200余名腦癱患兒帶來康復(fù)曙光；他將傳承精粹視為神圣使命，積極為中醫(yī)藥文化創(chuàng)新發(fā)展鼓與呼，努力推動中醫(yī)藥文化“香飄四海”。15歲隨父學(xué)醫(yī)，從赤腳醫(yī)生做起，至今已診治患者130多萬人次。他指出，當(dāng)前醫(yī)療體系中存在分科過細(xì)的問題，容易導(dǎo)致“頭痛醫(yī)頭、顧此失彼”。“人的生命是一個整體，頭疼不一定是頭的問題。”他表示，中醫(yī)的精髓在于整體觀，傳承創(chuàng)新首先要尊重這一核心思想。

針對《綱要》中提出的中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新，宋兆普建議建立以療效為核心的醫(yī)生評價機制。“要讓醫(yī)生回歸公益、回歸良心、回歸療效，大家比的是誰治好的病人多、誰攻克的疑難病多。”他認(rèn)為，國家醫(yī)保系統(tǒng)已實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，完全可以通過大數(shù)據(jù)梳理每位醫(yī)生的診療效果，對確有真才實學(xué)者給予相應(yīng)的獎勵和職稱晉升，引導(dǎo)醫(yī)生不再“一味逐利”，而是追求治病救人的價值。

談及中醫(yī)醫(yī)保改革，宋兆普直言當(dāng)前中醫(yī)在醫(yī)保支付中面臨分值偏低、外科療法報銷難等問題。他建議醫(yī)保算大賬、算長遠賬。“如果醫(yī)保政策向中醫(yī)藥傾斜，鼓勵群眾用中醫(yī)、醫(yī)生用中醫(yī)，國家醫(yī)保支出將大幅節(jié)省。”他以股骨頭壞死、心血管堵塞、闌尾炎等病種為例，指出中醫(yī)治療費用低廉、效果確切，完全可以在醫(yī)保框架內(nèi)獲得更大空間。

宋兆普表示，不論公立醫(yī)院，還是民營醫(yī)院，國家要給與公平對待。對于真正能出成績，能攻克疑難雜癥的民營醫(yī)院國家也應(yīng)該給與支持。宋兆普特別關(guān)注民間中醫(yī)的生存與傳承困境。他透露，許多身懷絕技的民間醫(yī)生因現(xiàn)行考試制度（包含大量西醫(yī)內(nèi)容）難以合法行醫(yī)，導(dǎo)致大量秘方驗方瀕臨失傳。他舉例，有民間療法治療肝硬化腹水、用吹鼻法治療黃疸型肝炎，療效顯著卻因身份問題不敢公開。“這些方法一旦失傳，損失無法估量。”他呼吁有關(guān)部門對“對社會沒有危害、確有療效”的民間中醫(yī)給予合法身份，搶救這些歷經(jīng)千百年驗證的寶貴經(jīng)驗。他還建議國家將更多資源投向基層，提升基層醫(yī)生的診療能力。

宋兆普最后表示，中醫(yī)藥是中華文化的根脈之一，簡便廉驗、療效確切。在《綱要》的引領(lǐng)下，若能真正實現(xiàn)“中西醫(yī)并重、療效為王”，健康中國的目標(biāo)必將更快實現(xiàn)。

在多個場合，格力電器董事長董明珠都曾呼吁完善對線上商家的稅收監(jiān)管、促進線上線下商業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。今年全國兩會上，她再次提出這一建議。

“政府要做的就是營造一個更加公平的營商環(huán)境，這樣，好的企業(yè)就能在優(yōu)勝劣汰中走得更好。”董明珠在接受本報記者采訪時也談到公平問題。“線下實體店每一筆賬都能被監(jiān)管到，但線上稅收監(jiān)管亟須進一步加強。很多企業(yè)希望政府給政策，但實際上，對企業(yè)來說，公平才是最重要的。”

更令董明珠憂心的是實體門店的生存困境。“1萬個店，一個店10個人，就是10萬個就業(yè)崗位。這些崗位不一定需要很高的學(xué)歷，可以給普通老百姓一個生存的空間。”她認(rèn)為，實體門店不僅是經(jīng)濟載體，更是人間煙火氣，“人們有交流的需求，如果大家都變成‘孤立體’，只在網(wǎng)上虛擬聊天，這會對社會產(chǎn)生很大影響，需要引起高度重視”。

改革

今年的《政府工作報告》提出，要增加普通高中學(xué)位供給。在《綱要》中提到“有序推進中考改革，擴大優(yōu)質(zhì)高中招生指標(biāo)到校比例，支持有條件的地方開展均衡派位招生試點。”“深化中等職業(yè)教育改革”“因地制宜放寬在流入地參加中考報名條件，推進符合條件的隨遷子女連續(xù)接受基礎(chǔ)教育”等，這些都是關(guān)系到每一個孩子未來的改革，在今年的全國兩會會場上，這些內(nèi)容引起了許多代表委員的討論。

“長期以來，周測、月考、跨校聯(lián)考等頻繁考試，讓學(xué)生陷入‘應(yīng)試刷題’循環(huán)。我建議，持續(xù)落實‘減考’政策，減輕中小學(xué)校師生負(fù)擔(dān)，推動教育回歸育人本質(zhì)。”湖北省襄陽四中黨委書記李靜在今年全國兩會的發(fā)言引發(fā)小組會上對教育改革的熱烈討論。

李靜打開了隨身攜帶的調(diào)研筆記本，上面密密麻麻記錄著走訪多所學(xué)校的所見所聞，“我調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，很多地方的職普融通陷入‘通而不融’的困境，學(xué)籍轉(zhuǎn)換有壁壘，課程設(shè)置是簡單拼湊，學(xué)生的多元發(fā)展需求得不到滿足。”

李靜經(jīng)過數(shù)月調(diào)研、反復(fù)打磨，今年兩會她帶來的《聚焦教育評價改革，推動教育回歸育人本質(zhì)》的相關(guān)建議。“教育部去年出臺的加強中小學(xué)日常考試管理的通知，是深化‘雙減’的重要舉措，但落地過程中仍有難點。”李靜坦言。

李靜介紹，當(dāng)前減考政策面臨三大現(xiàn)實挑戰(zhàn)：備考剛需與限考政策的矛盾，質(zhì)量監(jiān)測與統(tǒng)考禁令的矛盾，評價改革與觀念慣性的矛盾。“減考不是減質(zhì)量，而是要讓考試回歸診斷學(xué)情、改進教學(xué)的本質(zhì)，把學(xué)生從‘應(yīng)試刷題’的循環(huán)中解放出來。”為讓建議更具實操性，李靜在襄陽四中率先試驗學(xué)校應(yīng)對減考政策的創(chuàng)新舉措。學(xué)校深耕“一課一研”集體備課，研發(fā)“臥龍智慧”校本資源，借助數(shù)據(jù)分析精準(zhǔn)把握學(xué)情，這些實踐為建議提供了鮮活案例。

全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會委員、國家文科一級教授陳眾議也提交了一份代表建議，希望能盡快施行十二年義務(wù)教育。

去年，浙江省嵊泗縣推出中考改革方案一度引起全國關(guān)注。據(jù)報道，該縣全面取消普通高中錄取分?jǐn)?shù)線門檻，通過學(xué)業(yè)水平考試的初中畢業(yè)生可100%升入高中學(xué)習(xí)。

陳眾議認(rèn)為，國家出臺“雙減”政策后，按理說學(xué)生們身上的壓力應(yīng)該能得到減輕。可實際上，現(xiàn)在的中小學(xué)生課業(yè)壓力依舊較大，家長普遍焦慮。這背后的原因在于中考“普職分流”。

陳眾議認(rèn)為，用中考來“定終身”為時過早。從目前我國少年兒童成長的普遍情況看，大多數(shù)初中生尚未顯示出實際學(xué)習(xí)能力，遑論職業(yè)興趣和人生規(guī)劃，不宜過早給他們的人生“定調(diào)”。他談道，延長義務(wù)教育年限，絕對不是讓學(xué)生多“卷”三年，要更加注重統(tǒng)籌教育資源的分配問題，要向那些教育資源相對薄弱的地區(qū)和學(xué)校持續(xù)傾斜，盡可能做到公平合理。