重磅！嚴控房地產開發用地

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近日，為進一步做好“十五五”規劃重點建設項目的要素保障工作，自然資源部、國家和林業草原局聯合發布《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發〔2026〕38號），內容涵蓋13個方面，涉及新增建設用地供給、城市更新用地等方面：

六、改進征地工作。在維護被征地農民合法權益的前提下，支持縣級以上地方人民政府按照 “一張圖”確定的項目用地范圍，并聯開展征地前期工作。

在國土空間規劃確定的城鎮建設用地范圍內，因成片開發征收土地的，不再單獨編制土地征收成片開發方案。

十、統籌存量和增量建設用地促進內涵式發展。經地方人民政府依法批準但實際未使用的建設用地，可由原批準用地機關撤回用地批準文件，涉及的占補平衡指標仍然有效。對實現“一張圖”聯網的省（區、市），實施建設用地規模規劃期總量管控機制，由省級人民政府統籌使用“十五五”新增建設用地指標。各省（區、市）要建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積。不定期監測執行情況。

新增建設用地優先保障重大項目建設和民生事業發展，原則上不用于經營性房地產開發。城中村改造中涉及到的邊角地、夾心地、插花地等零星土地（面積原則上不超過項目總面積10%），保障性住房、公用設施營業網點和零售商業等涉及民生保障的，可辦理新增用地審批和供應。

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建設用地規劃期實施總量管控，建立健全增存掛鉤機制，盤活存量的重要性進一步提升

原文：對實現“一張圖”聯網的省（區、市），實施建設用地規模規劃期總量管控機制，由省級人民政府統籌使用“十五五”新增建設用地指標。各省（區、市）要建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積。

【中指解讀】一方面，對實現國土空間規劃“一張圖”聯網的省份，由省級政府統籌“十五五”新增建設用地指標，從省級層面把控建設用地總規模，將限制建設用地的無序擴張，也將對房地產用地產生間接約束，同時增加了省內建設用地的統籌調節靈活度，有利于保障更為迫切的建設用地需求；

另一方面，要求各省年度新增城鄉建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積，即新增城鄉建設用地原則上要“先盤活、再新增”，新增建設用地規模不能比盤活存量土地（如閑置、低效、批而未用的土地等）規模多，推動地方優先利用存量建設用地，有利于推動建設用地的節約集約利用。本次政策導向較為鮮明，新增建設用地指標向盤活存量傾斜，用增量倒逼存量低效用地盤活利用，推動城市內涵式發展。

根據中指不完全統計，截至2026年2月末，全國28個省市已公示的擬使用專項債收購閑置存量土地的總金額超7700億元，專項債實際發行超3350億元，占比約43%。（詳細數據請查看）

嚴控新增建設用地用于經營性房地產開發，預計未來房地產開發更依賴于存量盤活、城市更新等路徑

原文：新增建設用地優先保障重大項目建設和民生事業發展，原則上不用于經營性房地產開發。

【中指解讀】本次對房地產用地進行了剛性約束，在嚴控新增建設用地用于經營性房地產開發的同時，“原則上”也體現出留有余地，引導資源向產業、民生等方面傾斜，整體與當前房地產控增量、去庫存、優供給的思路較為一致，有利于改善房地產供求關系。預計未來房地產開發用地新增供給或受限，行業將更依賴存量盤活、城市更新等路徑獲取開發資源，在此過程中，企業應加大城市更新、舊改、低效用地再開發布局，積極探索存量盤活模式。

基于現有的理論和實踐經驗，中指研究院能夠為各地政府、廣大城市更新服務商提供“十五五”城市更新業務專項規劃研究、城市更新發展調研報告、城市更新評價指數研究、城市/企業城市更新發展報告/白皮書、城市更新企業對標研究、城市更新月度/季度/年度報告、城市更新項目測評等服務。。

突破零星土地用地審批限制，為城中村改造提供政策支持

原文：城中村改造中涉及到的邊角地、夾心地、插花地等零星土地（面積原則上不超過項目總面積10%），保障性住房、公用設施營業網點和零售商業等涉及民生保障的，可辦理新增用地審批和供應。

【中指解讀】本次政策進一步放松零星土地的用地審批限制，允許城中村改造中的零星土地用于民生保障類的房地產配套，有利于解決城市更新中零散土地難以開發利用的痛點，對城中村改造帶來利好，也進一步表明土地資源向保障性住房、民生配套傾斜。

簡化城鎮開發邊界內征地流程，有望為城市更新提速

原文：在國土空間規劃確定的城鎮建設用地范圍內，因成片開發征收土地的，不再單獨編制土地征收成片開發方案。

【中指解讀】此前，在城鎮建設用地范圍內搞成片開發，必須單獨編制《土地征收成片開發方案》，報省級政府審批，明確公益性用地比例、開發時序、效益評估等，一般方案編制與審批周期較長。本次政策大幅簡化了城鎮開發邊界內成片開發的征地審批流程，直接利好城市更新、城中村改造、保障性住房項目等的落地速度，進一步激活城鎮存量空間。

38號文是“十五五”開局之年針對重點建設項目強化自然資源要素保障的重要政策文件，其中涉及房地產的核心內容為：新增建設用地原則上不用于經營性房地產開發，強化新增建設用地與存量盤活掛鉤，簡化城鎮開發邊界內成片開發征地流程，支持城市更新與保障性住房等用地。整體上嚴控商品房新增用地、鼓勵存量盤活與城市更新，資源向民生類需求傾斜，推動房地產向存量提質、服務民生的方向側重。

中指研究院長期跟蹤中央及全國各地房地產相關政策，持續為政府部門和企業提供政策監測服務，為各地政府完善房地產政策工具箱提供參考借鑒，同時幫助企業跟蹤政策變化，更好地把握政策窗口。。

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