海關專業律師逐條解析《出口管制法》（之三）

• 第二節　兩用物項出口管理
• 第二十一條　出口經營者向國家兩用物項出口管制管理部門申請出口兩用物項時，應當依照法律、行政法規的規定如實提交相關材料。
  

本條文篇幅雖短，卻涉及幾個容易被混淆的法律概念，其重要性常被相關從業人員所忽視。

關于兩用物項的“出口經營者”，《出口管制法》及《兩用物項出口管制條例》并未明確定義。在2019年公布的《出口管制法（草案）》中，第七條第二款曾將“出口經營者”定義為“指依照法律、行政法規的規定從事管制物項出口的公民、法人或者其他組織”，但該條款最終未被保留。若參照《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》的規定，兩用物項出口經營者包括兩類主體：一是兩用物項出口許可證的申領主體；二是向海關辦理貨物出口申報的主體。這意味著，其范圍已延伸至《出口管制法》第二十條所列舉的第三方組織和個人，如報關企業、貨運代理等。

第二十二條　國家兩用物項出口管制管理部門受理兩用物項出口申請，單獨或者會同有關部門依照本法和有關法律、行政法規的規定對兩用物項出口申請進行審查，并在法定期限內作出準予或者不予許可的決定。作出準予許可決定的，由發證機關統一頒發出口許可證。

本條對兩用物項出口管制管理部門的許可審批流程作了簡要規定。

本條提及的法定期限，相關規定可見于《兩用物項出口管制條例》第十七條：國務院商務主管部門在45個工作日內作出準予或者不予許可的決定。另據《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》第十四條，發證機構收到相關行政主管部門批準文件（含電子文本、數據）和相關材料并經核對無誤后，應在3個工作日內簽發兩用物項和技術進口或者出口許可證。

法律僅規定“準予”或“不予許可”的決定，但未明示不予許可的具體情形。實踐中，企業若收到不予許可決定，往往難以了解到背后的理由。如果企業需要尋求救濟，那只能依據《行政復議法》第十一條，向國家出口管制管理部門申請行政復議，不過，實踐中鮮有此類行政復議案件。

• 第三節　軍品出口管理
• 第二十三條　國家實行軍品出口專營制度。從事軍品出口的經營者，應當獲得軍品出口專營資格并在核定的經營范圍內從事軍品出口經營活動。
  軍品出口專營資格由國家軍品出口管制管理部門審查批準。
  

本條重申了軍品出口專營制度。相較于兩用物項，國家對軍品出口實施的管理制度更為嚴格且封閉。

關于軍品出口專營資格的審批，《軍品出口管理條例》第八條規定：“軍品出口經營權由國家軍品出口主管部門審查批準。具體辦法由國家軍品出口主管部門規定。”然而，該條文中的“具體辦法”至今并未向社會公開，外界無從考究。對此，不少軍工企業及軍民融合企業存有誤解，誤以為其憑借國企或央企背景就自然地擁有軍品出口專營資格。

業內所稱從事軍品出口的經營者（也即軍品貿易公司）通常是指特定的十家國營軍品貿易公司，一般的民營企業或者軍民融合企業似乎無從涉足，甚至連國防科技工業局也在其官方網站上指出，軍品出口經營權和經營范圍申請人的條件是“軍工國有企業或軍品出口主管部門指定和認可的企業”。

然而，無論是《出口管制法》還是《軍品出口管理條例》，均未將軍品出口專營等同于國營。換言之，我國在法律層面并不禁止民營企業或者軍民融合企業參與軍品出口經營活動。例如，北京市經濟和信息化局軍民融合處曾在2017年公布《北京市民營企業申請軍品出口立項的辦事指南》，為民營企業申請軍貿產品出口立項提供渠道和指引。

第二十四條　軍品出口經營者應當根據管制政策和產品屬性，向國家軍品出口管制管理部門申請辦理軍品出口立項、軍品出口項目、軍品出口合同審查批準手續。
重大軍品出口立項、重大軍品出口項目、重大軍品出口合同，應當經國家軍品出口管制管理部門會同有關部門審查，報國務院、中央軍事委員會批準。

本條可被視為《軍品出口管理條例》第十三條、第十四條、第十五條和第十六條的概括提煉，體現了國家對軍品出口全流程的嚴格管控。

軍品出口立項的申請與審批是軍品出口的首要環節，同時也是最為關鍵的一步。根據現已公開的資料，申請立項的主體應為各軍工集團，各省（自治區、直轄市）國防科技工業管理部門，或由國家軍品出口主管部門指定和認可的其他部門。決定機構則是國防科工局和軍委裝備發展部。

在批準條件方面，立項須滿足以下條件：符合國家有關軍品出口政策法規和所承擔或者承諾的國際義務，維護國家軍事安全，保守武器裝備關鍵技術秘密，有利于國防科技工業能力的提升和技術的進步，保護自主知識產權、不侵犯外方知識產權，立項軍品應當由具備相應資質的單位研制生產，并具有良好的國際市場前景。

在辦理方式上，本條第二款規定了重大武器裝備的軍貿產品立項。除此以外，軍隊裝備體制外的軍貿產品立項，由國防科工局商軍委裝備發展部審批，以國防科工局名義批復；軍隊裝備體制內的軍貿產品立項，由軍委裝備發展部商國防科工局審批，以軍委裝備發展部名義批復；重大武器裝備的軍貿產品立項，由國防科工局和軍委裝備發展部共同研究提出審查意見，報國務院、中央軍委審批。

第二十五條　軍品出口經營者在出口軍品前，應當向國家軍品出口管制管理部門申請領取軍品出口許可證。
軍品出口經營者出口軍品時，應當向海關交驗由國家軍品出口管制管理部門頒發的許可證件，并按照國家有關規定辦理報關手續。

本條規定的是軍品出口須憑證放行，是軍品出口管制中距離海關執法風險最近的一環。軍品出口經營者較常陷入的誤區是，認為申請軍品出口許可證是最困難的環節，只要有證出口便無法律風險。事實上，除無證出口外，“證貨不符”同樣也是軍品違法出口案件中一種形態。證貨不符意味著，企業雖然申領了軍品出口許可證，但在實際出口時，貨物的品名、規格、型號、數量、最終用戶、最終目的地等要素與許可證件載明的內容不一致。對于軍品出口證貨不符的情形，執法部門往往會將其認定為《出口管制法》第三十四條第一款規定的未經許可擅自出口管制物項行為。

第二十六條　軍品出口經營者應當委托經批準的軍品出口運輸企業辦理軍品出口運輸及相關業務。具體辦法由國家軍品出口管制管理部門會同有關部門規定。

本條是《出口管制法》中唯一專門針對出口運輸環節作出規定的條款，其規范依據可溯至《軍品出口管理條例》第十二條。然而，《軍品出口管理條例》第十二條與本條存在明顯區別：前者僅規定“軍品貿易公司可以委托經批準的軍品出口運輸企業，辦理軍品出口運輸及相關業務”，而后者則將軍品出口運輸從“可以委托”上升為“應當委托”。換言之，軍品出口運輸理論上也被納入專營管理體系。

此外，截至目前，本條所提及的“具體辦法”尚未公開。

第二十七條　軍品出口經營者或者科研生產單位參加國際性軍品展覽，應當按照程序向國家軍品出口管制管理部門辦理審批手續。

軍品參加國際性展覽，本質上屬于暫時進出境的范疇，有別于一般貿易出口，但《出口管制法》對管制物項的轉移實施嚴格監管，任何從中華人民共和國境內向境外轉移管制物項的行為均屬于出口管制的范疇。因此，按照出口管制法的規定，軍品的暫時進出境同樣需辦理審批手續。

事實上，兩用物項與核材料的暫時進出境同樣須遵循出口管制的相關規定。例如，《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》明確，赴境外參加或舉辦展覽會運出境外的展品，參展單位（出口經營者）應憑出境經濟貿易展覽會審批部門批準辦展的文件，按規定申請兩用物項和技術出口許可，并按本辦法辦理兩用物項和技術出口許可證。

• 第三章　監督管理
• 第二十八條　國家出口管制管理部門依法對管制物項出口活動進行監督檢查。
  國家出口管制管理部門對涉嫌違反本法規定的行為進行調查，可以采取下列措施：
  （一）進入被調查者營業場所或者其他有關場所進行檢查；
  （二）詢問被調查者、利害關系人以及其他有關組織或者個人，要求其對與被調查事件有關的事項作出說明；
  （三）查閱、復制被調查者、利害關系人以及其他有關組織或者個人的有關單證、協議、會計賬簿、業務函電等文件、資料；
  （四）檢查用于出口的運輸工具，制止裝載可疑的出口物項，責令運回非法出口的物項；
  （五）查封、扣押相關涉案物項；
  （六）查詢被調查者的銀行賬戶。
  采取前款第五項、第六項措施，應當經國家出口管制管理部門負責人書面批準。
  

本條規定體現了國家出口管制管理部門被賦予了較為全面的監督檢查職權。然而在實踐中，出口管制執法主體往往并非國家出口管制管理部門本身。如前所述，國家出口管制管理部門包括商務部、中央軍委裝備發展部、國防科工局、國家原子能機構等，而上述主體均不屬于常規的行政執法部門。在絕大多數出口管制違法案件中，海關及其緝私部門承擔了調查工作。

管制物項一旦進入海關監管區域或完成出口申報，其便置于海關監管的范圍之內。作為傳統出口管制案件執法部門，海關及其緝私部門最接近出口環節，能夠第一時間介入案件調查。

然而，海關及其緝私部門亦存在其局限性，對于在境內向外國組織或個人交付管制物項、以及管制技術和服務的無形轉移等情形，往往難以察覺，取證困難。此外，案涉商品的屬性鑒別、特定風險的評估及申請出口許可證資料的真實性審核等，均屬國家出口管制管理部門的專業范疇，本條立法或許在未來能有效填補國門之內的監管真空。

結合近期的監管動態，商務部在2026年初已經宣布將會同相關部門對境內某企業被收購時潛在的出口管制及技術進出口等法律法規的合規性開展評估調查。這表明，國家出口管制管理部門將愈發重視運用其調查職權。

第二十九條　國家出口管制管理部門依法履行職責，國務院有關部門、地方人民政府及其有關部門應當予以協助。
國家出口管制管理部門單獨或者會同有關部門依法開展監督檢查和調查工作，有關組織和個人應當予以配合，不得拒絕、阻礙。
有關國家機關及其工作人員對調查中知悉的國家秘密、商業秘密、個人隱私和個人信息依法負有保密義務。

本條與《出口管制法》第五條、第八條、第九條和第二十八條等條文緊密銜接。從《出口管制法》的整體設計看，出口管制并非單一部門的職責，而是需要多部門協同的系統工程。第五條明確規定了國家建立出口管制工作協調機制，統籌協調出口管制工作重大事項，本條第一款正是這一原則在監督檢查環節的具體落實。

本條第二款的義務主體是“有關組織和個人”，主要是指本法第二十八條所列的“被調查者、利害關系人以及其他有關組織或者個人”。

本條第三款強調的是國家機關及工作人員的保密義務，遺憾的是，《出口管制法》并沒有直接規定違反該義務的法律后果。

第三十條　為加強管制物項出口管理，防范管制物項出口違法風險，國家出口管制管理部門可以采取監管談話、出具警示函等措施。

本條引入了行政監管領域的柔性或預防性執法措施。監管談話和出具警示函，并不以已經發生違法行為為前提。只要監管部門認為存在違法風險，即可采取此類措施。此類情況在海關監管環節較為常見。例如，某企業準備申報出口一批槍用瞄準鏡，海關認為，擬出口貨物可能屬于需憑軍品出口許可證出口的軍品，考慮到該企業系首次出口，遂約談企業。

對于出口企業而言，被監管談話或出具警示函意味其避免了因違法出口可能面臨的處罰與信用損失，但同時也意味著企業自此以后應當具備更高標準的出口管制合規意識。團隊經辦的出口管制刑事案件顯示，不少涉嫌走私的當事人往往在案發前曾被監管部門提示出口管制風險，倘若企業聽之任之、不予重視，那么當事人在先前接受的監管談話或警示函則可能被執法部門視為明知故犯的證據。

第三十一條　對涉嫌違反本法規定的行為，任何組織和個人有權向國家出口管制管理部門舉報，國家出口管制管理部門接到舉報后應當依法及時處理，并為舉報人保密。

本條涉及舉報出口管制違法行為的相關規定，其在2017年征求意見稿、2019年草案中的表述曾有演變。在2017年征求意見稿版本中，相關規定僅作為“日常監督”的其中一款，只規定了公民、法人和其他組織的舉報權及主管部門的保密義務。而在2019年草案版本中，相關規定被列為單獨條文，且強調對于實名舉報并提供相關事實和證據的，國家出口管制管理部門應當將處理結果告知舉報人。不過，在2020年《出口管制法》正式文本中，“實名舉報”和“提供事實證據”的內容被刪除，“告知舉報人”的內容也被替換為“依法及時處理”。

就實踐情況來看，出口管制違法案件普遍具有高度的隱蔽性，海關現場查獲的案件占總體比重并不高。由于出口管制案件的行業特性明顯，行業內部的共同風險點尤為突出。因此，發端于同行舉報的出口管制案件其實并不罕見。

第三十二條　國家出口管制管理部門根據締結或者參加的國際條約，或者按照平等互惠原則，與其他國家或者地區、國際組織等開展出口管制合作與交流。
中華人民共和國境內的組織和個人向境外提供出口管制相關信息，應當依法進行；可能危害國家安全和利益的，不得提供。

相較于2017年征求意見稿和2019年草案，本條做了較大調整。在2017年征求意見稿和2019年草案中，本條被置于總則部分，而在正式文本中，本條則被置于監督管理部分。這一位置變化，反映出立法者更重視對本條第二款的監督屬性。

在文本內容方面，2017年征求意見稿版本強調對外提供可能涉及國家安全的信息前應進行國家安全評估，2019年草案版本對相關內容予以刪除，正式文本則強調不得對外提供可能危害國家安全和利益的信息。

對本條規范意蘊的理解需回歸出口管制的本質，即本法第一條開宗明義：“為了維護國家安全和利益，履行防擴散等國際義務，加強和規范出口管制，制定本法”。“國家安全”與“國際義務”是并列的立法目的，二者共同構成出口管制的法理基礎。我國已加入多項與出口管制相關的國際條約，這些條約構成第三十二條第一款中“締結或者參加的國際條約”的具體內容。此外，我國還與國際上一些多邊出口管制存在交流與合作的情況，如：澳大利亞集團、導彈及其技術控制制度、核供應國集團等。

在過去較長一段時間內，歐美是嚴格實施出口管制的主要國家，我國部分企業曾多次被境外執法機構要求提供管制物項信息、許可申請信息和最終用戶信息等，不可避免地存在國家安全風險。本條第二款的設置正是為此劃定紅線，其目的在于，要求境內組織或個人不得未經許可向境外提供出口管制相關信息。《兩用物項出口管制條例》則做了進一步規定：“中華人民共和國公民、法人、非法人組織接到外國政府提出的與出口管制相關的訪問、現場核查等要求，應當立即向國務院商務主管部門報告。未經國務院商務主管部門同意，不得接受或者承諾接受外國政府的相關訪問、現場核查等。”

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所 海關與財稅團隊 陸怡坤律師