縣委書(shū)記的權(quán)力和考核

我們現(xiàn)在聚焦于一個(gè)縣城的首腦，觀(guān)測(cè)這個(gè)崗位的權(quán)力范圍和上級(jí)對(duì)他的考核。中國(guó)的黨政機(jī)構(gòu)，從上到下包括五個(gè)行政等級(jí)：國(guó)家級(jí)、省部級(jí)、地廳級(jí)、縣處級(jí)和鄉(xiāng)科級(jí)，每個(gè)級(jí)別又分正副。在這個(gè)序列中，對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人處于何種級(jí)別是比較清楚的，有的政府部門(mén)需要高配主要管理者的行政級(jí)別，正如普通省會(huì)城市的市委書(shū)記要高配到副部級(jí)。在我們經(jīng)常聽(tīng)到的人員頭銜中，有兩種比較特殊。比如中央委員屬于什么級(jí)別？其實(shí)中央委員跟人大代表、政協(xié)委員一樣，是代表人士的身份，并不是公職，本身并不帶級(jí)別，他的級(jí)別取決于個(gè)人在行政系統(tǒng)中的職務(wù)級(jí)別。在介紹某人時(shí)，我們也會(huì)聽(tīng)到一級(jí)巡視員、二級(jí)調(diào)研員、主任科員，這三類(lèi)頭銜屬于職級(jí)，不屬于職務(wù)。不在行政等級(jí)中。

縣委書(shū)記屬于縣處級(jí)，在級(jí)別序列中并不高，屬于基層干部，跟省里普通的處長(zhǎng)和中央部委一個(gè)科室的負(fù)責(zé)人一個(gè)級(jí)別。直轄市或副省級(jí)城市的街道辦主任，也是處級(jí)。比如深圳市南山區(qū)的粵海街道，由于轄區(qū)內(nèi)有華為、大疆、騰訊等企業(yè)，街道的地區(qū)生產(chǎn)總值約為整個(gè)南山區(qū)9000多億的一半左右，超過(guò)很多城市的地區(qū)生產(chǎn)總值。資源能力不同，能做的事范圍也有所不同。所以聽(tīng)到哈佛大學(xué)博士去某街道辦當(dāng)主任，不必替人叫屈，一工作就干上了處級(jí)，屬于開(kāi)掛的職業(yè)起點(diǎn)。

縣委書(shū)記是縣域里的一把手，他的主要行權(quán)方式是通過(guò)縣常委會(huì)。常委會(huì)可以決定全縣所有的重大事項(xiàng)，包括干部任命、重大方針政策的貫徹落實(shí)、重大項(xiàng)目的審批和突發(fā)事件的處置。不夸張地說(shuō)，身處縣城體制內(nèi)，不管是公務(wù)員、國(guó)企干部還是中小學(xué)教師，職業(yè)前途都可能受到縣委書(shū)記的縣級(jí)管理部署影響。這是顯性的權(quán)力安排。縣委書(shū)記還可以調(diào)動(dòng)多方資源，包括法律并沒(méi)有明確規(guī)定的，或者屬于灰色地帶的資源，這屬于“隱性權(quán)力”。比如轄區(qū)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)向銀行貸款。銀行屬于垂直管理的條管單位，可以不受縣委書(shū)記的屬地管理。但是條管單位也不能無(wú)視屬地長(zhǎng)官的合理意見(jiàn)傾向。但也因?yàn)闂l塊結(jié)合的關(guān)系，條條部門(mén)的人，比如省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳的副處長(zhǎng)，縣委書(shū)記都需要對(duì)他的正式或非正式的建議非常在意，因?yàn)檗r(nóng)口的撥款一直都是縣財(cái)政收入的重要來(lái)源。

縣委書(shū)記最重要也是最頭疼的工作是三項(xiàng)：維穩(wěn)、招商和借債。維穩(wěn)是轄區(qū)內(nèi)不能出現(xiàn)群體性事件、恐怖主義事件，必須維持社會(huì)的安全穩(wěn)定，同時(shí)安全生產(chǎn)也是維穩(wěn)的重要方向，包括煤礦、非煤礦山、建筑場(chǎng)地及生產(chǎn)場(chǎng)所發(fā)生的各類(lèi)傷亡事故。招商是為了轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，重要資源由行政級(jí)別來(lái)分配，落到縣里的不多，縣里必須有自己的造血功能，而很多縣無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施還是產(chǎn)業(yè)集群都不占優(yōu)勢(shì)，縣委書(shū)記壓力巨大。借債往往因?yàn)槭杖氩粔颍С鰟t是剛性的，這其中的缺口或大或小，最好的方式是發(fā)行地方債，一次性借了，后面慢慢還。但市和縣并沒(méi)有獨(dú)立發(fā)債的權(quán)力，只能通過(guò)城投公司等平臺(tái)去發(fā)債，然而一旦違約，就會(huì)被平臺(tái)拉進(jìn)黑名單，不能再發(fā)債，只能向銀行借錢(qián)做短期周轉(zhuǎn)。

地方債是中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)顯性問(wèn)題。根據(jù)蘭小歡在書(shū)中的結(jié)論，幾乎所有省份，無(wú)論財(cái)政收入多寡，債務(wù)都在飛速擴(kuò)張。同濟(jì)大學(xué)鐘寧樺教授的研究表明，全國(guó)省一級(jí)的債務(wù)大約是35萬(wàn)億。全國(guó)城投平臺(tái)有息負(fù)債已經(jīng)超過(guò)70萬(wàn)億，每年僅利息為3萬(wàn)億。早些年地方債相對(duì)容易解決，通過(guò)賣(mài)地的方式把錢(qián)賺回來(lái)。隨著土地財(cái)政作為發(fā)動(dòng)機(jī)的功能變?nèi)酰胤秸膬攤芰ψ冃　ＭǔＳ媒栊聜€舊債的方式，這些債務(wù)一半以上是銀行購(gòu)買(mǎi)。城投債在金融市場(chǎng)還算有一定投資價(jià)值的標(biāo)的，地方政府的稅收是其隱形擔(dān)保。官員治理的核心是績(jī)效考核，十八大后對(duì)縣級(jí)官員考核的一級(jí)指標(biāo)比十八大前明顯增加，從6個(gè)增加到15個(gè)；減分項(xiàng)明顯增加，從5個(gè)增加到20個(gè)；一票否決事事項(xiàng)從5個(gè)增加到7個(gè)。一票否決的項(xiàng)目越多，意味著過(guò)去主要考核財(cái)政收入的理念已經(jīng)被放棄了，現(xiàn)在更多強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全面問(wèn)責(zé)，即從政績(jī)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向問(wèn)責(zé)驅(qū)動(dòng)。哪些事項(xiàng)跟一票否決相關(guān)呢？比如領(lǐng)導(dǎo)班子成員、單位職工有一定比例的因違法亂紀(jì)立案審查或受到黨紀(jì)處分的，發(fā)生一起較大生產(chǎn)安全責(zé)任事故的、瞞報(bào)生產(chǎn)安全事故社會(huì)影響惡劣的；貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署不力，這一條看起來(lái)比較虛，但實(shí)際包含的內(nèi)容很多，比如脫貧攻堅(jiān)、環(huán)保督查、衛(wèi)生防疫出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)導(dǎo)致一票否決。

縣委書(shū)記財(cái)權(quán)不大，事權(quán)巨大，屬地責(zé)任四個(gè)字，把縣域管理的本質(zhì)揭示出來(lái)，這是一個(gè)“無(wú)限責(zé)任”政府，屬地發(fā)生的任何事項(xiàng)都跟縣委書(shū)記相關(guān)。因此也有人說(shuō)，縣委書(shū)記是天下最難當(dāng)?shù)墓佟５锹欇x華從調(diào)查發(fā)現(xiàn)，擔(dān)任過(guò)縣委書(shū)記的人，晉升上也會(huì)更快一些。韓非子有云：“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍”，基層工作的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于公務(wù)員來(lái)說(shuō)極為珍貴。