兩部委發(fā)布通知支持城市更新行動！自資部權(quán)威解讀文件精神

導(dǎo) 讀

自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》。其中提出，依據(jù)國土空間總體規(guī)劃和城市更新專項規(guī)劃確定的城市更新目標和工作重點，結(jié)合“十五五”城市更新行動需求，對擬實施城市更新區(qū)域的詳細規(guī)劃進行評估、優(yōu)化。可按照法定程序和相關(guān)要求，采取技術(shù)修正、優(yōu)化調(diào)整等方式優(yōu)化原有詳細規(guī)劃，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”（以下簡稱“一張圖”）實施監(jiān)督。可結(jié)合完善公眾參與和監(jiān)督方式，制定簡化詳細規(guī)劃修改程序。自然資源部于1月20日下午3:00舉行例行新聞發(fā)布會，解讀《自然資源部 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》有關(guān)情況，并介紹《支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的規(guī)劃與土地政策創(chuàng)新案例集（第一批）》有關(guān)情況。本文為通知全文及解讀摘錄。

內(nèi)容來源：自然資源部

自然資源部 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步支持城市更新

行動若干措施的通知

自然資發(fā)〔2025〕226號

各省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院審批國土空間總體規(guī)劃城市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團自然資源主管部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門：

為落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》要求，結(jié)合各地城市更新實踐需求，在已有支持城市更新的規(guī)劃和土地政策指引基礎(chǔ)上，現(xiàn)就進一步支持城市更新行動的措施通知如下。

一、增強詳細規(guī)劃適應(yīng)性

（一）依據(jù)國土空間總體規(guī)劃和城市更新專項規(guī)劃確定的城市更新目標和工作重點，結(jié)合“十五五”城市更新行動需求，對擬實施城市更新區(qū)域的詳細規(guī)劃進行評估、優(yōu)化。可按照法定程序和相關(guān)要求，采取技術(shù)修正、優(yōu)化調(diào)整等方式優(yōu)化原有詳細規(guī)劃，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”（以下簡稱“一張圖”）實施監(jiān)督。可結(jié)合完善公眾參與和監(jiān)督方式，制定簡化詳細規(guī)劃修改程序。

（二）可結(jié)合新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展需求，制定土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用正面清單和管控要求，經(jīng)詳細規(guī)劃審批機關(guān)批準；城市更新項目實施中，符合正面清單的，即視為符合詳細規(guī)劃。

（三）在保證公共安全和公共利益、不影響周邊利害關(guān)系人合法權(quán)益、不改變建筑主體結(jié)構(gòu)、不破壞歷史風貌和景觀環(huán)境、落實用地需求的前提下，可對改善社區(qū)公共服務(wù)（市政）設(shè)施（包括小區(qū)車輛停放場地及充電設(shè)施等）、提升社區(qū)公共空間服務(wù)功能（包括加裝電梯、無障礙設(shè)施、小區(qū)綠化場地、健身步道等）等微更新項目，制定規(guī)劃許可豁免清單。

二、優(yōu)化過渡期支持政策

（四）利用存量土地、房產(chǎn)資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的，可享受一定年期內(nèi)不改變用地主體和規(guī)劃條件的過渡期政策，過渡期原則上不超過5年。過渡期屆滿時，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和履約監(jiān)管要求的，依法依約定按照新用途辦理用地手續(xù)；不符合的，按照約定退出過渡期支持政策，維持原有土地用途。過渡期滿辦理土地有償使用手續(xù)的，可采取租賃或協(xié)議出讓方式。

三、推進存量土地和空間的臨時利用

（五）可在維護相關(guān)方合法權(quán)益、保障安全、不影響遠期規(guī)劃實施前提下，制定空閑建設(shè)用地（不含臨時用地）的臨時利用規(guī)則，明確期限及到期恢復(fù)措施，納入“一張圖”實施監(jiān)管。

（六）可在與相關(guān)部門做好工作銜接的基礎(chǔ)上，制定存量建（構(gòu)）筑物不增加容積率和高度情況下的臨時利用管控規(guī)則，對用途實行正面清單管理，納入正面清單的無需辦理規(guī)劃許可手續(xù)。

四、鼓勵資源資產(chǎn)組合供應(yīng)整體運營

（七）更加注重特色發(fā)展，積極開展更新地區(qū)自然、景觀和文化遺產(chǎn)等特色資源調(diào)查和活化利用，并結(jié)合國土空間規(guī)劃優(yōu)化功能結(jié)構(gòu)和用途管控，建立健全多門類資源資產(chǎn)在特定國土空間范圍內(nèi)組合供應(yīng)、整體運營和合理分配的機制，形成推動城市更新行動的新動能、新優(yōu)勢。

五、創(chuàng)新不動產(chǎn)登記服務(wù)

（八）可按照產(chǎn)權(quán)調(diào)整協(xié)議約定等，預(yù)編不動產(chǎn)單元，為原所有權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)利主體辦理預(yù)告登記，保障不動產(chǎn)權(quán)利在更新實施中的延續(xù)性。

（九）對老舊住房自主更新項目，可采用直接按戶首次登記等方式提供不動產(chǎn)登記服務(wù)。涉及通過轉(zhuǎn)讓、置換等方式歸集產(chǎn)權(quán)的，可靈活采用不同登記類型提供服務(wù)。

（十）對土地帶建筑一并收儲供應(yīng)的，可根據(jù)有償使用合同或劃撥決定書中明確的建筑物權(quán)屬、界址、面積、用途等信息，在確保安全底線基礎(chǔ)上，探索簡化申請材料提供登記服務(wù)。

六、妥善處置歷史遺留問題

（十一）按照依法依規(guī)、尊重歷史、公平公正、包容審慎的原則，根據(jù)其成因并兼顧土地管理政策的延續(xù)性，在保障無過錯方利益的前提下，妥善處置歷史遺留問題。對于歷史形成的沒有合法用地手續(xù)的建設(shè)用地，根據(jù)全國國土調(diào)查結(jié)果，區(qū)分發(fā)生的不同時期依法依規(guī)分類明確認定標準和處置政策，予以妥善處理，并納入“一張圖”實施監(jiān)督，確保底數(shù)清晰、封閉運行，嚴守底線、控制風險。

自然資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將加強工作指導(dǎo)和政策協(xié)調(diào)，適時開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和交流，總結(jié)可復(fù)制推廣的經(jīng)驗做法。各級自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門加強溝通協(xié)作，結(jié)合實際優(yōu)化、細化有關(guān)措施，研究破解難點問題，及時總結(jié)實踐經(jīng)驗，重要事項及時報告。

新聞發(fā)布會解讀

自然資源部國土空間規(guī)劃局謝海霞局長介紹《關(guān)于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》精神，并就《支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的規(guī)劃和土地政策創(chuàng)新案例集（第一批）》為大家作簡要介紹。

《關(guān)于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》

為深入貫徹落實中央城市工作會議精神，進一步強化規(guī)劃與土地政策融合，著力破解城市更新中的政策堵點，在系統(tǒng)總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，自然資源部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》）。接下來，我將從出臺背景、《通知》主要內(nèi)容、下一步工作等三個方面進行介紹。

（一）出臺背景

2025年中央城市工作會議提出，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，要求以建設(shè)“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現(xiàn)代化人民城市為目標，以推動城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以推進城市更新為重要抓手。2023年，我部發(fā)布了支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引，有力支持了地方城市更新實踐。隨著城市更新行動的深入，我們發(fā)現(xiàn)在詳細規(guī)劃適應(yīng)性、存量土地和建筑的臨時利用、不動產(chǎn)登記等方面仍存在一些堵點，需要進一步予以明確。

同時，各地在近年來的城市更新實踐中探索積累了許多可復(fù)制推廣的經(jīng)驗，也提出很多好的政策建議。在這個背景下，我們進行了研究，在現(xiàn)有政策指引的基礎(chǔ)上，進一步深化細化相關(guān)措施，形成了這個《通知》，旨在推動形成規(guī)劃編制科學、政策工具精準、實施路徑多元、權(quán)益保障有力的城市更新“新模式”，也給城市人民政府和參與城市更新行動的各方吃一個“定心丸”，讓大家有更大的信心和決心參與到接下來的城市更新行動中，真正實現(xiàn)城市發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變。

（二）《通知》主要內(nèi)容

一是增強詳細規(guī)劃適應(yīng)性。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，詳細規(guī)劃對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強度等作出的實施性安排，是核發(fā)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)，相關(guān)專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，主要內(nèi)容要納入詳細規(guī)劃。因此要結(jié)合“十五五”城市更新行動需求，對擬實施城市更新區(qū)域的詳細規(guī)劃進行評估、優(yōu)化。可按照去年我部發(fā)布的行標《城市存量空間盤活優(yōu)化規(guī)劃指南》要求，采取技術(shù)修正、優(yōu)化調(diào)整等方式優(yōu)化原有詳細規(guī)劃，納入“一張圖”管理，制定簡化詳細規(guī)劃修改程序，提高行政效率。既依法給規(guī)劃許可，又靈活適應(yīng)市場，及時為實施城市更新行動提供規(guī)劃依據(jù)。同時還鼓勵各地結(jié)合新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展需求，制定土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用正面清單和管控要求，經(jīng)詳細規(guī)劃審批機關(guān)批準，符合正面清單的視為符合詳細規(guī)劃。如北京、上海、廈門等地探索了產(chǎn)業(yè)混合用地等工作路徑，制定了相應(yīng)的指導(dǎo)意見。在保證公共安全和公共利益、不影響周邊利害關(guān)系人合法權(quán)益、不改變建筑主體結(jié)構(gòu)、不破壞歷史風貌和景觀環(huán)境、落實用地需求的前提下，可對改善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、提升社區(qū)公共空間服務(wù)功能等微更新項目，免于規(guī)劃許可。如重慶、南京等地制定了規(guī)劃許可豁免清單。

二是優(yōu)化過渡期支持政策。利用存量土地、房產(chǎn)資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的，可享受一定年期內(nèi)不改變用地主體和規(guī)劃條件的過渡期政策，過渡期原則上不超過5年。過渡期屆滿時，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和履約監(jiān)管要求的，依法依約定按照新用途辦理用地手續(xù)；不符合的，按照約定退出過渡期支持政策，維持原有土地用途。過渡期滿辦理土地有償使用手續(xù)的，在原有協(xié)議出讓方式之上，新增了租賃方式，減輕一次性投入成本。一會兒，蘇州將從過渡期政策落地的最后一公里給大家介紹這方面的經(jīng)驗。

三是推進存量土地和空間的臨時利用。可在維護相關(guān)方合法權(quán)益、保障安全、不影響遠期規(guī)劃實施前提下，制定空閑建設(shè)用地的臨時利用規(guī)則，明確期限及到期恢復(fù)措施，納入“一張圖”實施監(jiān)管。可在與相關(guān)部門做好工作銜接的基礎(chǔ)上，制定存量建筑物不增加容積率和高度情況下的臨時利用管控規(guī)則，對用途實行正面清單管理，納入正面清單的無需辦理規(guī)劃許可手續(xù)。如杭州制定了臨時用地、臨時改變房屋用途等管理實施細則。

四是鼓勵資源資產(chǎn)組合供應(yīng)整體運營。當前階段已從規(guī)模驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值驅(qū)動，因此，也鼓勵各地因地制宜，更加注重特色發(fā)展，積極開展更新地區(qū)自然、景觀和文化遺產(chǎn)等特色資源調(diào)查和活化利用，并結(jié)合國土空間規(guī)劃優(yōu)化功能結(jié)構(gòu)和用途管控，建立健全多門類資源資產(chǎn)在特定國土空間范圍內(nèi)組合供應(yīng)、整體運營和合理分配的機制，形成推動城市更新行動的新動能、新優(yōu)勢。如湖南、湖北等地探索將自然資源資產(chǎn)打包組合供應(yīng)，提升空間價值。

五是創(chuàng)新不動產(chǎn)登記服務(wù)。可按照產(chǎn)權(quán)調(diào)整協(xié)議約定等，預(yù)編不動產(chǎn)單元，通過“預(yù)告登記”方式保障不動產(chǎn)權(quán)利在更新實施中的延續(xù)性，穩(wěn)定各方預(yù)期。對老舊住房自主更新項目，可采用直接按戶首次登記等方式提供不動產(chǎn)登記服務(wù)。對土地帶建筑一并收儲供應(yīng)的，可在確保安全底線基礎(chǔ)上，探索簡化申請材料提供登記服務(wù)。一會兒，鹽城將給大家詳細介紹產(chǎn)權(quán)歸集與不動產(chǎn)登記等方面的一攬子創(chuàng)新舉措。

六是妥善處置歷史遺留問題。按照依法依規(guī)、尊重歷史、公平公正、包容審慎的原則，根據(jù)其成因并兼顧土地管理政策的延續(xù)性，在保障無過錯方利益的前提下，妥善處置歷史遺留問題。對于歷史形成的沒有合法用地手續(xù)的建設(shè)用地，根據(jù)全國國土調(diào)查結(jié)果，區(qū)分發(fā)生的不同時期依法依規(guī)分類明確認定標準和處置政策，予以妥善處理，并納入“一張圖”實施監(jiān)督，確保底數(shù)清晰、封閉運行，嚴守底線、控制風險。

（三）下一步工作

《通知》印發(fā)后，自然資源部將與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部加強部門協(xié)同，做好地方指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和經(jīng)驗總結(jié)推廣。我們將組織各地積極落實《通知》提出的支持措施，結(jié)合本地的實際進一步細化，并將相關(guān)要求納入地方國土空間規(guī)劃編制與實施管理的相關(guān)法規(guī)，同時應(yīng)注意嚴守安全底線，防范廉政風險和法律風險，在法律的框架下創(chuàng)新機制，注重基層減負，聚焦人民群眾身邊的急難愁盼問題，在確保符合各類安全規(guī)定等前提下，不斷改善人居環(huán)境品質(zhì)，努力建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市。

《支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的規(guī)劃和土地政策創(chuàng)新案例集（第一批）》

為支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，進一步提高規(guī)劃和土地政策的靈活性與適配性，我部篩選出北京、上海、杭州、廣州、深圳、南京、成都、西安、大連、湘潭、株洲等城市的19個案例形成了第一批《支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的規(guī)劃和土地政策創(chuàng)新案例集》。

這些案例均選自全國各地基層一線的鮮活實踐，匯集了近期各地在優(yōu)化規(guī)劃調(diào)整及用途轉(zhuǎn)換規(guī)則、支持土地兼容復(fù)合利用、豐富土地配置方式、優(yōu)化確權(quán)登記服務(wù)、強化監(jiān)測評估等方面的智慧探索與應(yīng)用。鼓勵各地主動謀劃創(chuàng)新舉措，探索靈活、高效的資源配置方式，形成“一地創(chuàng)新、多地收益”的良性循環(huán)，推動空間利用模式從“增量擴張”向“存量挖潛”、從“剛性管控”到“彈性適配”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)規(guī)劃和土地政策從管制思維向經(jīng)營思維轉(zhuǎn)變，進一步釋放和擴大政策綜合效能。

為了將政策轉(zhuǎn)化為大家看得懂、學得會、用得上的“工具書”，《案例集》從案例背景、政策依據(jù)、創(chuàng)新舉措點、實施成效等方面提煉先進做法，配以簡潔明了的圖文講解，以便各地“對照模板—借鑒做法—解決問題”。

總體來看，《案例集》集中呈現(xiàn)了各地比較有代表性的創(chuàng)新實踐。

一是國土空間規(guī)劃與土地政策融合方面的創(chuàng)新。有關(guān)案例展示了從“項目找地”到“規(guī)劃創(chuàng)造空間，吸引項目落地”的成功經(jīng)驗，主動謀劃和培育優(yōu)質(zhì)增長空間，推動空間需求與土地利用的精準匹配。如，杭州高新區(qū)推出“規(guī)劃彈性適配+供應(yīng)模式革新+審批流程優(yōu)化”的全鏈條政策組合拳，以冠山數(shù)智產(chǎn)業(yè)園為試點，響應(yīng)企業(yè)短期需求，在詳細規(guī)劃中明確短期用途等，破解“規(guī)劃周期長與企業(yè)需求急”的問題。

二是土地兼容復(fù)合利用方面的創(chuàng)新。有關(guān)案例呈現(xiàn)出相關(guān)地區(qū)通過在“存量”和“效率”上做文章，激發(fā)新增長點。如，南京市通過盤活存量閑置地、彈性供給公共空間，從明確規(guī)劃準入條件、引導(dǎo)綠色建造方式、構(gòu)建全周期服務(wù)機制等方面，將100余畝空閑地打造為江心洲E3PARK體育公園，成為競技訓(xùn)練、市民休閑、文旅打卡于一體的復(fù)合型公共空間新地標。

三是產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)模式方面的創(chuàng)新。相較于傳統(tǒng)供地模式，有關(guān)案例體現(xiàn)著政策供給對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)需求的“精準滴灌”。如，上海依托全域土地綜合整治試點，打造金山廊下鎮(zhèn)松林樓房設(shè)施養(yǎng)豬場項目，統(tǒng)籌配置養(yǎng)殖設(shè)施、種植基地、配套服務(wù)等空間，實現(xiàn)“養(yǎng)殖+種植+研發(fā)”的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，有效破解鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展的瓶頸。

后續(xù)我部還將持續(xù)收集整理并推薦地方實踐案例，進一步提高規(guī)劃和土地政策的靈活性與適配性，為各地破解發(fā)展難題、激發(fā)空間活力提供更全面的參考。

封面圖/圖片｜自然資源部官網(wǎng)