推動城市發(fā)展的重磅文件，釋放了哪些信號？

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日前，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》（下稱《意見》）正式公布。這一《意見》是對7月中旬時隔10年再度召開的中央城市工作會議精神的落實(shí)和細(xì)化，信號意義顯著。

在中國的文件體系中，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的文件，是政策性文件的最高一檔。為什么要在當(dāng)下推出這樣的重磅文件，和當(dāng)前城市化面臨的重大階段性變化有關(guān)。

從上世紀(jì)九十年代到本世紀(jì)前二十年，是中國城市化、城鎮(zhèn)化狂飆突進(jìn)的二十多年。在這二十多年的時間里，城鎮(zhèn)化帶動房地產(chǎn)，房地產(chǎn)帶動上下游產(chǎn)業(yè)，是中國經(jīng)濟(jì)增長和地方政府財政收入增長的一條主線。

2021年，中國人口規(guī)模和房價都出現(xiàn)見頂，此后人口進(jìn)入負(fù)增長，房地產(chǎn)市場深度調(diào)整，給中國經(jīng)濟(jì)和財政帶來明顯拖累。決策層的應(yīng)對思路有兩重，一方面是培育消費(fèi)、科技、出海等多個新的增長點(diǎn)，另一方面是繼續(xù)挖掘城市化的潛在空間。

《意見》在一開頭就重申了中央城市工作會議的定調(diào)：我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。

把這句話簡單翻譯一下，就是城市化的蛋糕就這么大了，但是以后這個蛋糕要用更好的原材料，有更漂亮的外觀，更好的口感，從而實(shí)現(xiàn)更大的價值。

具體怎么做，我注意到三個有意思的信號。

第一點(diǎn)信號，就是要“分類”。其實(shí)房地產(chǎn)市場本身就是一個要“分類”的市場，不同線級城市的樓市屬性天然不同，城市化的進(jìn)程當(dāng)然也是如此。在城市化高速推進(jìn)的時期，不管什么線級的城市都是大干快上，許多縣城也是高樓大廈、大廣場、大馬路、雙向十車道，這就是沒有“分類”的產(chǎn)物。

這一次的文件提“分類”，對超大特大城市是利好。五年前的“十四五規(guī)劃”在提到超大特大城市時，用的表述是“優(yōu)化提升超大特大城市中心城區(qū)功能”，而這一次是“增強(qiáng)超大特大城市綜合競爭力”。超大特大城市在中國城市體系中，處于金字塔的頂層，高層直接提出了“結(jié)合實(shí)際推進(jìn)制度創(chuàng)新”、“增強(qiáng)對全球高端生產(chǎn)要素的配置能力”“布局科技創(chuàng)新平臺基地”三點(diǎn)要求。高層釋放了非常明顯的信號，推動高端服務(wù)業(yè)和科技創(chuàng)新進(jìn)一步向超大特大城市集中，大城市要在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級突破上“挑大梁”。

但需要注意的是，高層對房價重回上升通道沒有預(yù)期，促進(jìn)超大特大城市發(fā)展，能穩(wěn)住房價就不錯了。穩(wěn)住了超大特大城市，就穩(wěn)住了房地產(chǎn)市場的定價錨點(diǎn)，避免房地產(chǎn)市場繼續(xù)往下往深里掉，普通人對于買房投資這件事仍然要謹(jǐn)慎。

在提到中小城市和縣城的時候，《意見》也提到要“分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，具體又分了幾類：其一，適時調(diào)整擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、人口增長快的縣級市和特大鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限；其二，推動人口持續(xù)流出的城市和資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展；其三，支持邊境城鎮(zhèn)增強(qiáng)穩(wěn)邊固邊、人口集聚、安全發(fā)展能力。

時至今日，中小城市和縣城分化非常明顯，少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)或依托強(qiáng)勢都市圈的縣城，和人口出生率高的縣域，仍然在增長，但絕大多數(shù)縣域都面臨人口減少和外流的問題。能增長的地方就做強(qiáng)作精，人口外流和減少的城市就探索轉(zhuǎn)型，不要再繼續(xù)鋪攤子。邊境城鎮(zhèn)比較特殊，肩負(fù)國家戰(zhàn)略使命，不能完全任由市場因素決定人口流動，因此政策和資源投入還要加碼。

第二點(diǎn)信號，就是“可持續(xù)”。《意見》明確提出要“建立可持續(xù)的城市建設(shè)運(yùn)營投融資體系”，這里的具體措施不展開分析了。這一條針對性非常強(qiáng)。過去在城市化狂飆突進(jìn)的年代，地方政府通過各種方式方法開展建設(shè)，出現(xiàn)了巨額的債務(wù)擴(kuò)張，許多地方積累了嚴(yán)重的債務(wù)壓力。高層現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展“轉(zhuǎn)型”，不僅是城市發(fā)展要從增量時代走向存量時代，也要求城市投融資從“軟約束”走向“硬約束”，有多大腳穿多大鞋，有多少錢辦多少事。

第三點(diǎn)信號，是“完整社區(qū)建設(shè)”。《意見》有一條是說，要系統(tǒng)推進(jìn)“好房子”和完整社區(qū)建設(shè)，這兩個點(diǎn)是放在一起談的，很有意思。在房地產(chǎn)高增長的年代，大家更多關(guān)心的是房子本身，在居住功能之外，有沒有完整的社區(qū)生態(tài)，大家不太關(guān)心，因為反正“房價永遠(yuǎn)漲”，所以產(chǎn)生了大量社區(qū)功能不完整、居住不便利的區(qū)域，無論是老城的“老破小”，還是新城里的“睡城”，居住體驗都很差。

做社區(qū)建設(shè)，其實(shí)不只是改善居住體驗的考慮，實(shí)際上也是為了促消費(fèi)，尤其是線下消費(fèi)，服務(wù)消費(fèi)。

要之，《意見》作為地產(chǎn)增長引擎熄火之后，高層第一次對城市工作的整體性部署文件，本質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)整體轉(zhuǎn)型的大戰(zhàn)略是一致的。大戰(zhàn)略重視科技，超大特大城市的高質(zhì)量發(fā)展就要圍繞科技做文章；大戰(zhàn)略重視消費(fèi)，城市更新和社區(qū)建設(shè)就要給消費(fèi)場景留出更多空間；大戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)安全，城市建設(shè)就不能再大干快上，該轉(zhuǎn)型就要轉(zhuǎn)型，債務(wù)風(fēng)險必須控制住。

城市工作方略，也是對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型大勢的注腳。