上海與世界｜從兩個(gè)城市總規(guī)看上海40年巨變

2025年8月29日，上海城市風(fēng)光航拍。 視覺中國(guó) 資料圖

上海過(guò)去四十年經(jīng)歷了城市發(fā)展前所未有的鳳凰涅槃。解讀這場(chǎng)巨變，我的一個(gè)看起來(lái)非常受歡迎的做法是用兩張城市總體規(guī)劃圖即1986版總規(guī)和2017版總規(guī)（即“上海2035”）進(jìn)行比較。1986年我研究生畢業(yè)回上海進(jìn)入同濟(jì)大學(xué)當(dāng)老師，正好遇到1986版這個(gè)改革開放后的上海第一個(gè)城市總體規(guī)劃新鮮出臺(tái)。后來(lái)由于研究全球城市與可持續(xù)發(fā)展，我又作為核心咨詢專家參與了2017版上海城市總體規(guī)劃的研制。從兩張規(guī)劃圖可以感悟上海從一座工業(yè)城市邁向全球城市的空間軌跡和內(nèi)在邏輯。

上海市城市總體規(guī)劃方案（1986年）。 作者 供圖

上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年） 作者供圖

城市建成空間：從浦西葫蘆形到市域都市圈

1986年城市總體規(guī)劃是1980年開始研制的。當(dāng)時(shí)上海城市建成空間仍然集中在由舊租界和民國(guó)大上海計(jì)劃兩個(gè)部分建構(gòu)起來(lái)的150平方公里左右范圍，形態(tài)是以黃浦江作為東部邊界的斜向8字形或葫蘆形，浦東是大片農(nóng)田與待開發(fā)地帶。城市建成空間之規(guī)模狹小與上千萬(wàn)人超大城市之能級(jí)巨大不匹配。1986版總規(guī)提出城市發(fā)展要向外突圍，空間戰(zhàn)略開始討論“北上、南下、西擴(kuò)、東進(jìn)”等發(fā)展方向，中心城規(guī)劃目標(biāo)是到2000年人口規(guī)模保持600萬(wàn)，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張到300平方公里。

經(jīng)過(guò)30多年發(fā)展，2017版總規(guī)（上海2035）實(shí)現(xiàn)了根本性的空間重構(gòu)。1990年初浦東開發(fā)伊始，朱镕基就強(qiáng)調(diào)上海內(nèi)環(huán)線和外環(huán)線建設(shè)要跨越黃浦江。現(xiàn)在主城區(qū)替代過(guò)去的中心城成為上海城市的聚集中心和功能中心，規(guī)劃建設(shè)用地面積1161平方公里，人口規(guī)模1400萬(wàn)。重要的是，規(guī)劃形成了“一個(gè)主城、五個(gè)新城”的市域都市圈結(jié)構(gòu)，空間布局完成了從“單中心、攤大餅”向“網(wǎng)絡(luò)化、多中心”的飛躍，空間發(fā)展戰(zhàn)略確立為朗朗上口、易于理解的十六個(gè)字即“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”。

城市功能定位：從“生產(chǎn)性城市”到“五個(gè)中心”全球城市

研制1986版總規(guī)的時(shí)候，中國(guó)發(fā)展的前沿陣地是深圳和珠三角。上海作為解放后中國(guó)經(jīng)濟(jì)的老大哥，城市功能的核心定位是“我國(guó)重要的工業(yè)基地”，功能聚焦于生產(chǎn)制造、貨物集散。上海作為中國(guó)主要的港口城市，黃浦江岸線和碼頭面臨著不能適應(yīng)國(guó)際現(xiàn)代航運(yùn)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。國(guó)務(wù)院討論上海1986版城市規(guī)劃方案，時(shí)任常務(wù)副總理萬(wàn)里提出上海發(fā)展的未來(lái)可以超越東京建設(shè)西太平洋經(jīng)濟(jì)中心，這是上海建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際大都市最早發(fā)出的聲音。

沿著國(guó)際化和多功能的方向，到了2017版總規(guī)，上海的功能定位發(fā)生了質(zhì)的飛躍。1992年中央提出上海要建設(shè)一個(gè)龍頭三個(gè)中心，1999版上海城市總體規(guī)劃提出建設(shè)“國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心之一”。2017版將其擴(kuò)展和深化，明確上海要建設(shè)“卓越的全球城市”和有世界影響力的現(xiàn)代化國(guó)際大都市，強(qiáng)調(diào)國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心“五個(gè)中心”的系統(tǒng)內(nèi)涵。這標(biāo)志著上海城市功能定位徹底超越了單一的生產(chǎn)制造屬性，轉(zhuǎn)向以知識(shí)經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)、全球資源配置為核心的服務(wù)型、創(chuàng)新型國(guó)際大都市。上海的發(fā)展愿景，使中國(guó)首次擁有了與紐約、倫敦、東京等全球城市頭部城市同臺(tái)對(duì)話的代表。

城市發(fā)展思路：從還城市舊賬到“三生協(xié)調(diào)”的人民城市

1986年我從外地回到上海，感覺上海城市已經(jīng)非常疲憊和衰落——1980年代的人口規(guī)模與1950年代的城市設(shè)施之間有著嚴(yán)重沖突。因此1986版的城市總體規(guī)劃在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的重點(diǎn)是還多年來(lái)先生產(chǎn)、后生活導(dǎo)致的欠賬。浦東開發(fā)以來(lái)鄧小平對(duì)上海期望的一年一變樣、三年大變樣，在上海決策者那里先后轉(zhuǎn)化為住房、交通、環(huán)境等三年行動(dòng)計(jì)劃。規(guī)劃方案強(qiáng)調(diào)“城市開發(fā)”與“建設(shè)總量”，城市改造以“大拆大建”為主，追求的是GDP的高速增長(zhǎng)和城市容量的快速擴(kuò)張。

2017版總規(guī)則體現(xiàn)了發(fā)展觀的根本性轉(zhuǎn)變，提出建設(shè)“創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”協(xié)調(diào)，而“人民城市”是其靈魂，要通過(guò)提高城市生活質(zhì)量提升“五個(gè)中心”的全球城市競(jìng)爭(zhēng)力。這種轉(zhuǎn)變集中體現(xiàn)在三個(gè)層面：一是從“生產(chǎn)空間”到“生活秀帶”：強(qiáng)調(diào)城市要有“煙火氣”和“可玩性”，讓街區(qū)可漫步、建筑可閱讀，實(shí)現(xiàn)“一江一河”公共空間貫通。二是從“投資于物”到“投資于人”：規(guī)劃重心轉(zhuǎn)向15分鐘社區(qū)生活圈、加強(qiáng)城市功能的混合性。三是從“規(guī)模擴(kuò)張”到“存量更新”：劃定了永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界三條控制線，轉(zhuǎn)向在存量土地上做“繡花功夫”，追求高質(zhì)量發(fā)展。

回首這40年，上海通過(guò)空間上的“破圈”（從浦西到主城區(qū)）、功能上的“升維”（從工業(yè)基地到五個(gè)中心）、邏輯上的“回歸”（從高增長(zhǎng)回歸到為人服務(wù)），完成了從單一生產(chǎn)型城市到多元復(fù)合的全球城市的華麗轉(zhuǎn)身和城市巨變。這40年也是我研究生畢業(yè)回到上海，經(jīng)歷上海巨變、參與上海巨變的40年。作為城市研究者，能與上海共同經(jīng)歷這段歷程，實(shí)屬學(xué)術(shù)生涯之幸，特別是見證和研究了城市巨變背后的四次戰(zhàn)略大討論。這成為我現(xiàn)在正在撰寫的諸大建口袋書系列最新一本《上海城市四十年巨變》的主要?jiǎng)恿Α?/p>

（本文作者諸大建系同濟(jì)大學(xué)特聘教授。）

來(lái)源：諸大建