地方動態 | 《成都市城市更新條例》正式發布，構筑從增量時代邁向存量時代的法治軌道

導讀

《成都市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）經四川省人大常委會批準，將于2026年6月1日起正式施行。

本文字數：9516字

閱讀時間：29分鐘

“十四五”期間，成都作為全國首批城市更新試點城市，積累了具有地方特色的“成都經驗”。《條例》的出臺將為成都城市更新帶來哪些新變化？解決哪些過往痛點與堵點？

◇先看政策規劃

立足“公園城市”特質 讓城市更新有“面子”更有“里子”

成都作為公園城市“首提地”與“示范區”，《條例》開篇便明確了要立足“公園城市”特質，聚焦存量提質增效階段的制度瓶頸與實操堵點，在規劃體系銜接、歷史遺留問題處置、技術標準適用、產權歸集等方面進行了一系列探索突破，以制度創新回應基層呼聲、群眾期盼，讓城市在更新中既有“面子”更有“里子”，既有“顏值”更有“溫度”。

怎樣讓城市更新有“面子”更有“里子”？《條例》開宗明義，將“統籌生態、生活、生產空間布局”作為城市更新的核心導向，明確城市更新應當推動文化、科教、旅游、體育、商業等多元業態深度融合；通過對歷史文化資產資源的活化利用，開展與保護要求相適應的公共服務、文化展示、特色商業、休閑體驗等活動，促進歷史空間與現代功能融合；存量非住宅空置房屋可以通過對內部實施節能改造、增配設施、改變功能，用于從事新產業、新業態、新商業。

同時，在規劃上，《條例》構建了以城市體檢評估為基礎、以專項規劃為引領、以片區策劃為統籌、以年度實施計劃和項目實施方案為抓手的規劃實施體系；片區策劃應當與詳細規劃做好銜接，確需對詳細規劃進行調整的，應當同步開展規劃調整論證工作。

◇再看解題思路

建立健全多元參與機制 明確四種更新模式

近年來，隨著我國城鎮化進程的加快，城市更新已成為推動城市發展的重要手段。但回顧以往，單打獨斗、各自為營是各地城市更新中面臨的共性問題。

問題如何破解？《條例》確立“政府引導、市場運作、公眾參與、共建共享”原則，建立健全多元參與機制。即物業權利人可依法自主確定實施主體；市場主體可通過投資、建設、運營等方式盤活存量資源；居（村）民委員會及時了解和反映居民需求；供水、供電、通信等專業經營單位積極參與更新活動。

不僅如此，針對更新對象多樣性，《條例》明確改造提升、保護利用、拆除新建、綜合更新四種模式：

通過修繕、改建、擴建、局部拆除等對存量資源進行改造提升；以保留原有歷史風貌、地域文化、典型建構特色為基礎，對歷史文化遺產資源進行保護傳承與活化利用；對安全隱患嚴重、配套設施落后、土地利用低效且無法通過改造提升方式滿足更新需求的區域實施拆除新建；采取保護利用、改造提升、拆除新建等方式結合，堅持留改建相結合、片區統籌推進區域綜合性更新。

◇聚焦后續落地

創新政策工具箱 從五個方面破解更新“攔路虎”

政策已然明確，如何讓政策從文本變為實際？通過梳理發現，《條例》創新了政策工具箱，從五個方面破解更新“攔路虎”。

比如面對歷史遺留問題，《條例》明確，針對無審批手續、審批手續不全或者現狀與原審批不符的建（構）筑物處理，提出解決路徑。對城市更新項目涉及的歷史遺留問題，要求研究制定分類處置方案，推動妥善解決。

針對創新技術標準適用，《條例》指出，在保障公共安全的前提下，既有建筑改造無法達到現行標準和規范的，可以對建筑間距、建筑退距等規劃指標進行適應性優化完善。同時，細化消防安全技術標準適用規則，要求采取加強性措施確保改造后的建筑消防安全水平不低于更新前，并滿足相關部門制定的消防技術要點。

面對土地出讓方式這一難題，《條例》明確，對需保留的既有建筑，要求編制整體保護方案并納入土地供應方案，固化歷史文化保護責任；支持城市更新項目中不同用途或相同用途的多宗經營性建設用地實行同場公告、同場競買、同時應價、一并競得，實現多宗地整體供應；鼓勵地上地下空間綜合開發，分層設立使用權、一次性整體供應；零星國有建設用地可與相鄰地塊整體開發，有力保障城市更新區域統一規劃、整體開發，避免“碎片化”更新。

在產權歸集實施方式方面，《條例》在吸納了成都市“地隨房走”等實踐經驗基礎上，明確市場主體可以通過房屋買賣、入股、協議轉讓等多種市場化方式歸集產權。無法完成全部產權歸集，符合公共利益的可依法實施征收。

值得一提的是，《條例》還完善了容積率支持措施，建立分類容積率支持框架：為補齊民生短板（如市政基礎設施、公共服務設施、老舊住宅成套化改造）以及增設必要的樓梯、電梯、無障礙設施等新增的建筑面積，不計入容積率；歷史保護區域內保留的不可移動文物、歷史建筑的建筑面積，不計入容積率，且可按規定實行異地補償；拆除新建項目在落實公共服務配套設施前提下，容積率可因地制宜、按需優化。

隨著《條例》正式施行，成都的城市更新工作將從“政策引導”邁入“法治引領”的新階段。成都市住建局相關負責人表示，下一步市住建局將圍繞《成都市城市更新條例》落地實施，加快研究制定配套支持政策及工具箱，不斷完善城市更新制度體系，統籌編制城市更新專項規劃，著力構建政府引導、市場運作、公眾參與機制，形成多方協同的城市更新工作格局，切實把更新成效轉化為市民可感可及的幸福體驗。

一圖讀懂

全文發布

成都市城市更新條例

（2026年2月25日成都市第十八屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過2026年4月1日四川省第十四屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議批準）

目 錄

第一章 總 則

第二章 規劃和計劃

第三章 項目實施

第四章 支持保障

第五章 附 則

第一章 總 則

第一條為了促進城市結構優化、功能完善、文脈賡續、品質提升，推動城市高質量發展、不斷滿足人民美好生活需要，根據有關法律、法規規定，結合成都市實際，制定本條例。

第二條本條例適用于本市行政區域內的城市更新及其監督管理活動。

本條例所稱城市更新，是指持續改善城市空間、形態、功能、環境、品質的建設和治理活動，主要包括：

（一）既有建筑改造利用；

（二）城鎮老舊小區整治改造；

（三）完整社區建設；

（四）老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造；

（五）城市功能完善；

（六）城市基礎設施建設改造；

（七）城市生態系統修復；

（八）城市歷史文化保護傳承；

（九）國家和四川省、本市確定的其他城市更新活動。

第三條本市城市更新應當堅持以人民為中心，遵循規劃引領、統籌協調、系統治理、智慧韌性、因地制宜、保護傳承、創新發展的原則，實行政府引導、市場運作、公眾參與、共建共享。

第四條城市更新工作應當統籌生態、生活、生產空間布局，推動文化、科教、旅游、體育和商業等多元業態深度融合，推進基礎設施互聯互通、公共服務共建共享、產業功能協同互補。

第五條市人民政府應當統籌全市城市更新工作，建立城市更新工作協調機制，研究決定城市更新相關重大事項。

縣（市、區）人民政府負責統籌推進、組織協調本轄區城市更新工作，明確負責本級城市更新工作的部門（以下稱城市更新部門）。

街道辦事處、鎮人民政府應當收集本轄區城市更新需求，協助做好意愿征詢、政策宣傳、糾紛調解等城市更新相關工作。

第六條市人民政府住建主管部門負責綜合協調本市城市更新實施工作，研究制定相關政策、標準和規范，跟蹤指導城市更新項目。

市人民政府規劃和自然資源主管部門負責研究制定城市更新相關的國土空間規劃、土地管理和不動產登記等支持政策，負責職責范圍內城市更新項目協調推進工作。

縣（市、區）人民政府城市更新部門，負責本轄區城市更新組織實施和監督管理工作。

市和縣（市、區）社會工作、金融、發展改革、經信、財政、城市管理、水務、公園城市、商務、文廣旅、消防救援等部門，負責在各自職責范圍內做好本行業、本領域所涉及的城市更新工作。

第七條不動產所有權人、合法建造或者依法取得不動產但尚未辦理不動產登記的單位和個人、承擔城市公共空間和設施建設管理責任的單位等作為物業權利人，依法開展城市更新活動。

第八條建立健全城市更新多元參與機制。

居（村）民委員會在街道辦事處、鎮人民政府的指導下及時了解和反映居（村）民需求，組織居（村）民參與城市更新活動。

供水、供電、供氣、通信等專業經營單位在相關部門監督指導下，根據城市更新需求積極參與城市更新相關活動。

廣播、電視、報刊、網絡等媒體應當加強城市更新的宣傳，營造全社會關心、支持和參與城市更新的良好氛圍。

第九條市和縣（市、區）人民政府及有關部門在推進城市更新活動中，應當充分征求社會公眾意見，暢通意見表達渠道，依法保障社會公眾在城市更新活動中的知情權、參與權、建議權和監督權。

第十條建立城市更新專家咨詢論證機制，為城市更新有關活動提供咨詢論證意見。

支持策劃、規劃、設計、建設、運營、經濟、法律等領域專業人員為城市更新活動提供需求分析、技術指導、溝通協調等服務。

第十一條市人民政府住建主管部門應當會同有關部門依托智慧蓉城建設，建立城市更新項目全生命周期管理系統，完善數據共享機制，為城市更新項目需求征集、統籌推進、監督管理等提供服務保障。

第二章 規劃和計劃

第十二條市和縣（市、區）人民政府應當建立城市體檢評估制度，區分住房、小區（社區）、街區、城區等層級，對房屋安全、居住環境、城市基礎設施生命線安全工程、基本公共服務等進行綜合分析，形成體檢評估結果。

城市體檢評估結果應當作為編制和修訂城市更新專項規劃、片區策劃方案、項目實施方案的重要依據。

第十三條市人民政府住建主管部門應當會同規劃和自然資源等部門，依據國土空間規劃，結合城市體檢評估結果，編制和修訂市級城市更新專項規劃。

縣（市、區）人民政府城市更新部門會同規劃和自然資源等部門，依據市級城市更新專項規劃，結合本轄區實際，編制和修訂本級城市更新專項規劃。

城市更新專項規劃應當報經本級人民政府批準后實施。

第十四條縣（市、區）人民政府城市更新部門應當會同規劃和自然資源等部門，依據城市更新專項規劃、國土空間詳細規劃和城市體檢評估結果開展片區策劃，組織編制片區策劃方案，報本級人民政府批準后實施。涉及市級城市更新專項規劃確定的重點區域或者跨行政區域的城市更新片區策劃方案，應當報市人民政府批準后實施。

編制片區策劃方案時，確需對國土空間詳細規劃進行調整的，應當同步開展規劃調整論證工作，依法按程序進行調整。

第十五條市人民政府住建主管部門負責建立全市城市更新項目庫，將城市更新專項規劃、片區策劃方案中確定的項目，納入城市更新項目庫，實行常態申報和動態調整。

對未納入城市更新專項規劃、片區策劃方案，物業權利人有更新意愿且具備實施條件的其他零星項目，可以向縣（市、區）人民政府城市更新部門提出申請，經評估后按程序納入項目庫。

第十六條市和縣（市、區）人民政府應當依據城市更新專項規劃、片區策劃方案和城市更新項目庫，組織編制城市更新年度實施計劃。

編制城市更新年度實施計劃應當結合城市體檢評估結果，優先考慮存在安全隱患、居住環境差、市政基礎設施和公共服務設施薄弱、風貌急需整治提升，以及現有土地用途、建（構）筑物使用功能、產業結構不適應經濟社會發展等情況的項目。

第三章 項目實施

第十七條編制城市更新項目實施方案和實施城市更新項目過程中，應當遵循下列要求：

（一）消除危險房屋各類安全隱患，提升抗震、消防安全性能，持續改善建筑功能；

（二）補齊市政基礎設施、公共服務設施等短板，推進新型基礎設施建設；

（三）推動老舊街區、老舊廠區、傳統商業設施等存量資源功能轉換、業態升級、活力提升；

（四）完善城市防洪、防澇等防災減災設施，推進老舊管線管網改造升級，提高城市安全水平和防范重大風險能力；

（五）統籌地上地下空間一體化、集約化提升改造，推進軌道交通場站與周邊地區一體化更新建設，提高城市空間資源利用效率；

（六）持續修復城市生態系統，推動城市發展綠色低碳轉型，開展既有建筑節能綠色改造，優化城市綠色空間體系，促進綠色空間與居民生活、城市風貌有機融合；

（七）加強歷史文化名城保護，延續城市、街區、建筑歷史肌理，塑造城市特色風貌；

（八）推進智慧城市建設，推動數字技術創新與集成運用，推動城市治理智慧化精細化；

（九）國家和四川省、本市關于城市更新的其他要求。

第十八條城市更新項目應當確定實施主體。涉及單一物業權利人的，物業權利人自行確定實施主體。涉及多個物業權利人的，協商一致后共同確定實施主體。

城市更新項目權屬關系復雜，無法依據前款規定方式確定實施主體，因維護公共安全、公共利益等情況確需更新的，由市人民政府制定具體規定確定實施主體。

國家機關、國有企業事業單位作為物業權利人的，應當主動進行城市更新；涉及產權劃轉、移交或者授權經營的，國家機關、國有企業事業單位應當積極洽商、主動配合。

第十九條城市更新項目實施主體應當依據片區策劃方案和年度實施計劃編制項目實施方案，明確基礎條件、更新方式、設計方案、資金測算、功能定位、運營模式等內容。

縣（市、區）人民政府城市更新部門應當會同發展改革、財政、規劃和自然資源等部門對項目實施方案進行聯合審查，報本級人民政府批準。

涉及公共安全、公共利益或者重大復雜的城市更新項目，縣（市、區）人民政府城市更新部門應當組織專家對項目實施方案進行咨詢論證。實施主體應當根據專家咨詢論證意見，對項目實施方案進行優化完善。

第二十條實施主體依據批準的項目實施方案申請辦理立項、土地、規劃、建設等手續。

城市更新范圍內已取得土地和規劃審批手續的建（構）筑物，可以納入項目實施方案并依法辦理相關手續。對無審批手續、審批手續不全或者現狀與原審批不符的建（構）筑物的處理，由市人民政府根據國家和四川省有關規定制定具體辦法。

第二十一條對既有建筑、老舊小區、老舊街區、老舊廠區、低效樓宇等存量資源進行改造提升的，可以通過修繕、改建、擴建、局部拆除等措施實施。實施改造提升項目，應當統籌考慮規劃布局、安全隱患和群眾意愿等因素，完善配套基礎設施，增設社區綜合服務、康復、養老、托育、無障礙等公共服務設施。

鼓勵和支持統籌利用橋下空間、地下空間、基礎設施周邊空間、屋頂空間、濱河空間、低效用地等，結合片區功能需求，植入體育、文化、科普等場景業態，完善城市功能，增加公共空間，提升環境品質。

第二十二條城市更新活動涉及城市歷史文化遺產資源的，應當以保留原有歷史風貌、地域文化、典型建構特色為基礎，加強保護傳承與活化利用。涉及歷史文化街區、歷史文化名鎮名村、傳統村落、不可移動文物、歷史建筑、古樹名木的，應當符合有關法律、法規和保護規劃的要求，彰顯和延續地方歷史文化特色。

對歷史建筑、工業遺產活化利用的，在不影響歷史文化價值且保障安全的前提下，可以通過改建和增設設施等方式適應現代生產生活需要，促進歷史空間和現代功能融合。對歷史文化街區、歷史文化名鎮名村、傳統村落等活化利用的，可以結合片區整體功能布局，采取微改造等方式增加公共開放空間，加大市政基礎設施和公共服務設施的供給。

鼓勵和支持開展與保護要求相適應的公共服務、文化展示、特色商業、休閑體驗等活動。

第二十三條對安全隱患嚴重、配套設施落后、土地利用低效，且無法通過改造提升方式滿足更新需求的區域，可以實施拆除新建。拆除新建可以通過自主更新、產權歸集、征收補償等方式開展。

對于功能不全、存在安全隱患、無修繕價值且具有合法權屬的建筑，可以由物業權利人向縣（市、區）人民政府城市更新部門提出申請，經縣（市、區）人民政府組織相關部門和專業機構認定確需采取拆除新建方式進行更新的，由物業權利人依法依規報經批準后實施。

第二十四條區域綜合性城市更新項目應當堅持留改建相結合、片區統籌推進，采取保護利用、改造提升、拆除新建等方式實施，通過存量資源改造利用、配套設施完善提升、低效產業轉型升級、歷史文化保護傳承、生態空間修復等城市更新活動，優化城市空間格局，提升城市整體功能。

第二十五條采取產權歸集方式推進城市更新的，可以通過房屋買賣、入股、協議轉讓房產權益等方式進行。

通過前款方式不能完成全部產權歸集的，縣（市、區）人民政府可以對未簽約部分組織調解。涉及法律、行政法規規定的公共利益的，縣（市、區）人民政府可以依法依規實施征收。

第二十六條城市更新活動應當加強對歷史文化遺產的特殊保護，并遵守下列要求：

（一）禁止以危險房屋治理等名義，違法違規拆除或者改造歷史文化街區、傳統村落、不可移動文物、歷史建筑，法律、法規、規章對危險房屋治理另有規定的，從其規定；

（二）禁止隨意拆除具有保護價值的老建筑，不得拆真建假；

（三）禁止違規移植砍伐樹木、濫建文化地標、隨意更改老地名；

（四）法律、法規、規章的其他禁止性規定。

第二十七條市和縣（市、區）人民政府應當組織對城市更新項目實施情況和更新效果進行評估，將評估結果作為完善制度、編制修改規劃、擬訂計劃等的重要參考。

第四章 支持保障

第二十八條市和縣（市、區）人民政府應當組織發展改革、規劃和自然資源、住建、城市管理等部門，協同構建適應城市更新需求的全流程管理機制，結合城市更新項目實際情況，分類制定立項、用地、規劃、建設、不動產登記等關鍵環節的實施細則。對實施城市更新項目涉及的歷史遺留問題，應當研究制定分類處置方案，推動妥善解決。

第二十九條城市更新項目涉及土地供應的，應當依法采取公開招標、拍賣、掛牌、協議出讓以及劃撥等方式進行。

城市更新項目內既有建筑需要保留的，應當編制保留建筑整體保護方案，按程序納入土地供應方案，并依法辦理規劃、建設和不動產登記手續。

支持城市更新項目不同用途或者相同用途的多宗經營性建設用地整體供應，實行同場公告、同場競買、同時應價，一并競得。

鼓勵采取公共設施、軌道交通等地上地下空間綜合開發節地模式，需要整體規劃建設的，可以在土地的地表、地上、地下依法分用途、分層設立國有建設用地使用權，實行一次性整體供應。

城市更新中的零星國有建設用地，不具備單獨供地條件的，支持與相鄰地塊實施整體開發建設。

第三十條鼓勵同一宗土地兼具兩種或者兩種以上用地性質混合利用，提升城市活力和功能集聚度、節約集約利用土地。市人民政府規劃和自然資源主管部門應當制定不同情形下土地混合利用的正負面清單和比例管控要求。

對不具備條件提供獨立占地公共服務設施的城市更新項目，經相關物業權利人、職能部門同意，在滿足安全、消防、環保、衛生等要求的前提下，可以將公共服務設施復合建設在商業服務業用地、商業服務業用地混合城鎮住宅用地上。

第三十一條城市更新以拆除新建和改建、擴建方式實施的，可以按照相應土地用途和利用情況，依法重新設定土地使用期限。

第三十二條城市更新項目在符合國土空間詳細規劃的前提下，土地使用權人申請改變用地性質、容積率等規劃條件的，應當依法簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同。涉及補繳土地價款的，應當考慮土地取得成本、公共要素貢獻等因素，綜合確定土地價款。

第三十三條為保障居民基本生活需求、補齊城市功能短板而實施的市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施，以及老舊住宅成套化改造城市更新項目，在對周邊不產生負面影響的前提下，新增公共配套建筑面積不計入容積率。

為滿足安全、環保、無障礙環境建設等要求，增設必要的樓梯、電梯、公共走廊、無障礙設施、風道、外墻保溫等附屬設施以及景觀休息設施、地上停車庫等城市更新項目，新增建筑面積不計入容積率。

因歷史文化保護需要，城市更新項目容積率受到限制的，可以按照規劃實行異地補償；依法確定保留的不可移動文物、歷史建筑的建筑面積，不計入容積率。

為滿足安全、居住等需求，在落實公共服務配套設施的前提下，支持拆除新建項目容積率因地制宜、按需優化，依法按程序調整。

第三十四條對既有建筑改造無法達到現行標準和規范的城市更新區域，在保障公共安全的前提下，可以對建筑間距、建筑退距、建筑面寬、建筑密度、綠地率等規劃指標進行適應性優化完善。

城市更新活動在編制片區策劃方案、項目實施方案時應當執行現行國家工程建設消防技術標準。城市更新的區域或者建筑的防火間距、消防車通道、消防救援場地等不符合現行標準和規范的，應當將所涉及的消防問題解決方案納入片區策劃方案。

城市更新項目中的既有建筑改造存在空間、結構等客觀條件限制的，消防設計不得低于原建造時的國家工程建設消防技術標準，且應當采取有效措施確保消防安全水平不低于更新前，并滿足有關部門制定的既有建筑改造利用、歷史文化街區和歷史建筑活化利用、城鎮老舊小區改造等消防技術要點。具有特殊消防設計情形的，應當按照有關規定開展特殊消防設計專家評審。

第三十五條支持存量非住宅空置房屋改造利用。在不變更不動產權證載明的土地用途和使用權人的前提下，經縣（市、區）人民政府批準，允許物業權利人在一定期限內，對建筑物內部實施節能改造、增配設施、改變功能，用于從事公共文化服務、文化創意、教育養老、體育健身、旅游休閑等新產業、新業態、新商業。

第三十六條市和縣（市、區）人民政府應當健全多元化投融資方式，推進相關資金整合使用。

鼓勵和引導市場主體通過投資、建設、運營城市更新項目等方式參與城市更新活動，盤活存量資源資產。鼓勵符合條件的項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金、資產證券化產品等。

鼓勵各類金融機構根據城市更新融資需求依法開展多樣化金融產品和服務創新。

鼓勵物業權利人依法利用住房公積金和建筑物及其附屬設施的維修資金、自籌資金用于城市更新。

第三十七條符合條件的城市更新項目，按照國家和四川省有關規定，享受行政事業性收費減免和稅收優惠政策。

第三十八條市和縣（市、區）人民政府及其有關部門應當加強對本轄區城市更新活動的監督。

縣（市、區）人民政府應當嚴格審查項目實施方案，加強對城市更新項目實施過程和后期運營的監督管理，強化城市更新中的國有資金、國有資源、國有資產使用情況監督，防范地方政府債務風險。

縣（市、區）人民政府住建、經信、交通運輸、水務、應急管理、市場監管等部門應當按照職責分工，依法依規將本行業、本領域內的城市更新項目建設納入安全生產監督管理。

第三十九條違反本條例規定的行為，法律、法規已有法律責任規定的，從其規定。

第五章附則

第四十條本條例自2026年6月1日起施行。

本文來源：成都人大、成都住建

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