統(tǒng)籌做優(yōu)增量與盤活存量的意義、挑戰(zhàn)與對(duì)策，CMF專題報(bào)告發(fā)布

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3月11日，CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題研討會(huì)（第116期）于線上舉行。

本期論壇由中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家一級(jí)教授、經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長(zhǎng)、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）聯(lián)合創(chuàng)始人、聯(lián)席主席楊瑞龍，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員劉鳳良聯(lián)合主持，聚焦“統(tǒng)籌做優(yōu)增量與盤活存量的意義、挑戰(zhàn)與對(duì)策”，來自政界、學(xué)界、企業(yè)界的知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家毛振華、張曉晶、朱天、李迅雷、馬光榮聯(lián)合解析。

中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長(zhǎng)、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員馬光榮代表論壇發(fā)布CMF中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)專題報(bào)告。

報(bào)告圍繞以下三個(gè)方面展開：

一、“存量”與“增量”統(tǒng)籌的意義

二、盤活存量的重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵挑戰(zhàn)

三、如何統(tǒng)籌做優(yōu)增量與盤活存量

一、“存量”與“增量”統(tǒng)籌的意義

2024年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出，“必須統(tǒng)籌好做優(yōu)增量和盤活存量的關(guān)系，全面提高資源配置效率。”此后一年多的多次重要會(huì)議中，“統(tǒng)籌做優(yōu)增量與盤活存量”這一重要提法得到重點(diǎn)闡述與持續(xù)強(qiáng)調(diào)。其中，2025年10月，二十屆四中全會(huì)提出，“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，做優(yōu)增量、盤活存量”；2025年12月，中央政治局會(huì)議提出，“持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需、優(yōu)化供給，做優(yōu)增量、盤活存量”；2026年3月，全國(guó)兩會(huì)提出，“持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需、優(yōu)化供給，做優(yōu)增量、盤活存量”，并且明確了盤活存量的重點(diǎn)領(lǐng)域，包括在推進(jìn)財(cái)稅金融體制改革章節(jié)提出“要積極盤活利用存量資源資產(chǎn)”；在推進(jìn)城市更新章節(jié)明確“盤活利用存量土地和閑置房屋設(shè)施”；在加快發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)新模式部分強(qiáng)調(diào)“要探索多渠道盤活存量商品房”。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇內(nèi)，增量與存量屬于相對(duì)應(yīng)的概念。其中，增量概念更為大眾所熟知，因通常所說的GDP、消費(fèi)、儲(chǔ)蓄、投資均屬于增量概念或流量概念。存量概念在過往較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)提及較少，其核心涵蓋資產(chǎn)與負(fù)債兩大維度。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更側(cè)重于增量擴(kuò)張。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步邁入中低速發(fā)展的新發(fā)展階段，增量增長(zhǎng)節(jié)奏放緩，但經(jīng)過數(shù)十年高速增長(zhǎng)的積累，存量規(guī)模已達(dá)到相當(dāng)大的水平。尤其在高速增長(zhǎng)階段，我國(guó)儲(chǔ)蓄率維持高位，并注重將高儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為高投資，進(jìn)而形成了規(guī)模龐大的存量固定資產(chǎn)。然而，部分存量固定資產(chǎn)使用效率呈下降趨勢(shì)。同時(shí)，部分存量資產(chǎn)當(dāng)初通過高負(fù)債融資完成投資，隨著使用效率降低，其收入對(duì)債務(wù)的覆蓋能力持續(xù)弱化，債務(wù)償付壓力逐步加大，由此衍生出一定的債務(wù)與金融風(fēng)險(xiǎn)。在此經(jīng)濟(jì)形勢(shì)背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需從以往關(guān)注增量的“做大”轉(zhuǎn)向注重增量的“做優(yōu)”，而非單純追求增長(zhǎng)速度，這就要求加快培育新動(dòng)能、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。對(duì)于過往被忽視或閑置的存量資源，需著力盤活，既包括盤活規(guī)模龐大的存量資產(chǎn)，也涵蓋優(yōu)化存量資產(chǎn)對(duì)應(yīng)的負(fù)債結(jié)構(gòu)。中央這一新表述，標(biāo)志著我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)管理從以往側(cè)重流量管理，邁入流量與存量管理并重統(tǒng)籌的新階段。

總體來看，統(tǒng)籌做優(yōu)增量與盤活存量具有三方面重要意義。

第一，優(yōu)化供給，提高資源配置效率。2024年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出這一重要表述時(shí)，便明確其核心目標(biāo)之一是提高資源配置效率。在新發(fā)展階段，隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)推進(jìn)，部分存量資源所占用的土地、設(shè)備、房產(chǎn)及基礎(chǔ)設(shè)施，其利用價(jià)值逐步減弱。同時(shí)，受區(qū)域要素流動(dòng)配置影響，部分地區(qū)存量基礎(chǔ)設(shè)施因人口規(guī)模較小，使用效率與價(jià)值持續(xù)降低，這類待盤活的存量資源規(guī)模龐大。而在增量發(fā)展過程中，新的投資機(jī)會(huì)與新動(dòng)能對(duì)資源配置及土地空間供給存在迫切需求。因此，只有通過盤活存量，才能為做優(yōu)增量提供資源支撐，進(jìn)而提升整體資源配置效率，這本質(zhì)上是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過程是“創(chuàng)造性毀滅”的過程。這一過程的實(shí)現(xiàn)，一方面需要清理低效存量資源的占用，另一方面要培育高效增量部分。若市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)有效，優(yōu)勝劣汰機(jī)制將推動(dòng)低效存量資源向高效增量資源轉(zhuǎn)化；而在市場(chǎng)機(jī)制尚不完善的領(lǐng)域，則需充分發(fā)揮有為政府的積極作用，這正是該舉措在優(yōu)化供給方面的重要意義。

第二，助力擴(kuò)大內(nèi)需。盤活存量資產(chǎn)能夠增加資產(chǎn)收益，新增收益可進(jìn)一步撬動(dòng)新增投資與消費(fèi)。同時(shí)，存量盤活往往伴隨相應(yīng)配套投資，無(wú)論是老舊廠房及工業(yè)園區(qū)改造，還是存量基礎(chǔ)設(shè)施盤活升級(jí)，通過新技術(shù)賦能提質(zhì)，在存量盤活過程中均需同步開展配套新增投資，進(jìn)而有效擴(kuò)大內(nèi)需規(guī)模。

第三，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。盤活存量資產(chǎn)帶來的收益水平提升也有助于化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在盤活存量過程中，通過優(yōu)化存量資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，采取降低利率、調(diào)整期限等措施，能夠防范化解潛在的經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)。

從這一角度來看，統(tǒng)籌做優(yōu)增量與盤活存量對(duì)應(yīng)于國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表概念。2013年，十八屆三中全會(huì)明確提出，“加快建立國(guó)家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表”。2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表編制工作方案》，部分地區(qū)隨后開展試編工作，目前官方尚未正式公布相關(guān)成果。資產(chǎn)負(fù)債表本質(zhì)上體現(xiàn)了存量管理范疇，一端反映國(guó)家宏觀資產(chǎn)狀況，另一端體現(xiàn)資產(chǎn)對(duì)應(yīng)的負(fù)債情況。2024年，二十屆三中全會(huì)提出，優(yōu)化各類增量資源配置和存量結(jié)構(gòu)調(diào)整，探索實(shí)行國(guó)家宏觀資產(chǎn)負(fù)債表管理。這一表述意味著我國(guó)不僅要編制資產(chǎn)負(fù)債表，更要將其服務(wù)于國(guó)家宏觀調(diào)控與宏觀經(jīng)濟(jì)治理實(shí)踐。盤活存量的重要前提是建立對(duì)存量資產(chǎn)及其對(duì)應(yīng)負(fù)債的清晰統(tǒng)計(jì)框架，過往我國(guó)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)體系更多圍繞流量與增量概念構(gòu)建，如今轉(zhuǎn)向存量管理導(dǎo)向，亟需對(duì)現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)制度進(jìn)行重構(gòu)。

由此，我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，盤活存量對(duì)于當(dāng)前化解金融風(fēng)險(xiǎn)具有至關(guān)重要的意義。當(dāng)前存量資產(chǎn)中，大部分為政府及國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)。傳統(tǒng)上衡量政府負(fù)債率的核心指標(biāo)為政府債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重，截至去年年末，顯性法定政府債務(wù)規(guī)模達(dá)96萬(wàn)億元，對(duì)應(yīng)負(fù)債率（即政府債務(wù)占GDP比重）為68.5%。僅從該比重來看，顯著低于多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體；但若將口徑更寬泛的城投公司及地方融資平臺(tái)債務(wù)納入統(tǒng)計(jì)，該比重將進(jìn)一步提升，多項(xiàng)測(cè)算結(jié)果顯示，寬口徑政府負(fù)債率已接近100%，據(jù)此來看，我國(guó)政府負(fù)債率已與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體大致相當(dāng)。

該指標(biāo)在多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體衡量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)往往具備較強(qiáng)適用性，因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家的債務(wù)償還主要依靠GDP增長(zhǎng)所產(chǎn)生的稅收收入。但是，但將該指標(biāo)直接應(yīng)用于中國(guó)情境存在明顯缺陷。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的債務(wù)多用于一般性民生福利支出，而中國(guó)政府債務(wù)中，相當(dāng)大比例投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成了規(guī)模龐大的固定資產(chǎn)，且此類由政府債務(wù)形成的資產(chǎn)中，不少項(xiàng)目具備自主運(yùn)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)回報(bào)。因此，我國(guó)債務(wù)利息的支付并非僅依賴GDP對(duì)應(yīng)的稅收收入，還可通過固定資產(chǎn)形成的項(xiàng)目回報(bào)予以補(bǔ)充。這一資金投向差異構(gòu)成了中國(guó)式舉債與西方經(jīng)濟(jì)體舉債的核心區(qū)別，也決定了我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解模式并非僅依賴稅收收入，還需納入資產(chǎn)盤活所產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)收入。因此對(duì)于中國(guó)而言，不應(yīng)僅關(guān)注債務(wù)與GDP之比，還應(yīng)該關(guān)注債務(wù)與資產(chǎn)之比。

在債務(wù)與GDP之比衡量政府負(fù)債率這一指標(biāo)基礎(chǔ)之上，部分國(guó)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出，只要政府債務(wù)利率滿足“r

接下來進(jìn)一步探討為何在當(dāng)前發(fā)展階段需格外重視存量管理。首先，如前文所述，當(dāng)前發(fā)展階段的顯著特征之一是我國(guó)存量資產(chǎn)規(guī)模已十分龐大。我國(guó)正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，這使得原先適配于舊有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與空間布局的存量資產(chǎn)使用效率逐步下降，而產(chǎn)業(yè)升級(jí)與布局調(diào)整后的新領(lǐng)域?qū)ο嚓P(guān)資源存在迫切需求。

其次，中國(guó)國(guó)情下需特別重視存量管理的另一個(gè)原因在于：過去數(shù)十年高速增長(zhǎng)階段，有為政府發(fā)揮了關(guān)鍵作用，固定資產(chǎn)投資中政府投資占比較高，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。存量資產(chǎn)的盤活本可通過市場(chǎng)自發(fā)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制實(shí)現(xiàn)，但我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制仍存在不夠成熟的地方，在此背景下，亟需市場(chǎng)與政府協(xié)同發(fā)力，推動(dòng)存量資源盤活與增量資源做優(yōu)。

做優(yōu)增量與盤活存量之間存在密切關(guān)聯(lián)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，二者呈現(xiàn)“一體兩面”的關(guān)系，即盤活存量是“騰籠”，做優(yōu)增量是“換鳥”。“騰籠”與“換鳥”屬于同步推進(jìn)的過程：唯有完成“騰籠”，方能引入“新鳥”；唯有明確“換鳥”目標(biāo)，才需開展“騰籠”行動(dòng)。因此，盤活存量可為做優(yōu)增量騰出資源空間，而做優(yōu)增量亦能為存量盤活創(chuàng)造條件，若缺乏增量支撐與“新鳥”引入，存量盤活便無(wú)從談起。

第二，二者存在相互賦能的效應(yīng)。盤活存量能夠釋放資源與空間，進(jìn)而產(chǎn)生增量效益，而增量效益可進(jìn)一步撬動(dòng)新增消費(fèi)與投資。與此同時(shí)，盤活存量能夠降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)水平下降后，其風(fēng)險(xiǎn)容忍度將有所提升，這同樣有助于擴(kuò)大投資規(guī)模，提振新增投資。此外，做優(yōu)增量有助于培育未來的優(yōu)質(zhì)存量，為后續(xù)盤活存量奠定基礎(chǔ)。

第三，二者具備協(xié)同發(fā)力的特征。存量盤活過程本身需要增量投資的支持（如技術(shù)改造），二者協(xié)同發(fā)力，共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

二、盤活存量的重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵挑戰(zhàn)

本年度政府工作報(bào)告明確指出三大重點(diǎn)領(lǐng)域，具體包括存量基礎(chǔ)設(shè)施、低效用地與閑置房產(chǎn)，以及近年來房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整周期中尚未售出的存量商品房。從權(quán)屬主體來看，上述三大領(lǐng)域的存量資產(chǎn)中，大部分歸屬于政府或國(guó)有企業(yè)。私營(yíng)企業(yè)的存量資產(chǎn)與資源可通過市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，其主動(dòng)盤活的內(nèi)生動(dòng)力較強(qiáng)。而政府層面受過往運(yùn)行機(jī)制影響，長(zhǎng)期以來對(duì)存量資產(chǎn)盤活重視不足，以及存在規(guī)劃設(shè)計(jì)、激勵(lì)機(jī)制等短板，相關(guān)工作直至近期才逐步啟動(dòng)推進(jìn)。因此，行政事業(yè)單位資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)（尤其是地方國(guó)有企業(yè)及地方城投公司資產(chǎn)）是存量盤活的核心對(duì)象，此類資產(chǎn)涵蓋地方大量基礎(chǔ)設(shè)施、低效用地及閑置房產(chǎn)等關(guān)鍵領(lǐng)域。

存量盤活的重點(diǎn)領(lǐng)域可細(xì)化為以下兩類。其一，存量基礎(chǔ)設(shè)施，包括政府所屬文化場(chǎng)館、橋梁、交通基礎(chǔ)設(shè)施及附屬設(shè)施、未充分利用的辦公用房，以及國(guó)有企業(yè)在城市核心區(qū)原占用的工業(yè)用地等。對(duì)政府部門而言，過去數(shù)十年積累的存量基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模極為龐大，但尚未充分運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制實(shí)現(xiàn)盤活，其盈利潛力未能充分釋放。盤活此類資產(chǎn)不僅有助于拓寬地方政府財(cái)政收入渠道、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還能為民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造更多投資機(jī)會(huì)，提升全社會(huì)資源配置效率。

其二，土地與房地產(chǎn)領(lǐng)域。一方面，該領(lǐng)域存量規(guī)模龐大，盡管當(dāng)前地價(jià)、房?jī)r(jià)呈下行態(tài)勢(shì)，但其資金總量在全部存量資產(chǎn)中占比較高。另一方面，土地與房地產(chǎn)具備天然高可盤活性，因?yàn)橥恋夭淮嬖谡叟f問題，房地產(chǎn)折舊速度也比較緩慢，且二者均具備標(biāo)準(zhǔn)化再利用屬性，因此可盤活性在各類存量資產(chǎn)中位居前列。

2022年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》，明確提出相關(guān)工作要求。對(duì)地方政府而言，近年來土地財(cái)政收入大幅下滑，財(cái)政收支矛盾日益凸顯，因此其通過出讓國(guó)有資源資產(chǎn)、盤活存量以彌補(bǔ)財(cái)政缺口的動(dòng)機(jī)較強(qiáng)。從財(cái)政數(shù)據(jù)來看，地方國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入從2019年的0.73萬(wàn)億元增加到2024年的1.6萬(wàn)億元，2025年數(shù)據(jù)尚未公布，預(yù)計(jì)將達(dá)到1.8萬(wàn)億元以上，累計(jì)增長(zhǎng)超1萬(wàn)億元。盡管土地財(cái)政收入累計(jì)下滑超4萬(wàn)億元，存量盤活收入無(wú)法完全抵消該缺口，但已能彌補(bǔ)約1/4的下滑規(guī)模，目前其在地方政府收入結(jié)構(gòu)中的占比已相當(dāng)可觀。

近年來，地方非稅收入保持快速增長(zhǎng)，其增量并非主要來源于罰沒收入與行政事業(yè)性收費(fèi)，而是以盤活資產(chǎn)類收入為主，此類收入占地方非稅收入的比重已超四成，占地方一般公共預(yù)算收入的比重達(dá)15%以上。隨著盤活存量工作的持續(xù)推進(jìn)，預(yù)計(jì)未來幾年占比將進(jìn)一步提升。

當(dāng)前，盤活存量資產(chǎn)主要面臨四大核心挑戰(zhàn)。第一，優(yōu)質(zhì)可盤活資產(chǎn)識(shí)別難度大。尤其是在盤活政府、國(guó)有企業(yè)及地方城投公司所持有的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)過程中，需明確：過去多年來，地方政府及融資平臺(tái)主導(dǎo)建設(shè)了大量基礎(chǔ)設(shè)施，但此類資產(chǎn)并非均具備盤活價(jià)值。因?yàn)榇罅炕A(chǔ)設(shè)施以公益性用途為主，而公益性項(xiàng)目正因其收益屬性較弱，才需由政府作為建設(shè)主力。這一特性決定了政府及地方城投旗下資產(chǎn)雖存在部分可盤活標(biāo)的，但整體收益率難以達(dá)到預(yù)期水平。

地方政府存量基礎(chǔ)設(shè)施的融資來源主要依賴兩類工具：一是地方政府專項(xiàng)債券，截至目前專項(xiàng)債余額已超37萬(wàn)億元，對(duì)應(yīng)形成相當(dāng)規(guī)模的專項(xiàng)債相關(guān)資產(chǎn)；二是地方城投公司未納入法定賬本的隱性債務(wù)（規(guī)模超60萬(wàn)億元），此類債務(wù)對(duì)應(yīng)形成了龐大的基礎(chǔ)設(shè)施類資產(chǎn)。從實(shí)際收益情況來看，上述兩類資產(chǎn)的收益率均處于較低水平。專項(xiàng)債的設(shè)計(jì)初衷是要求項(xiàng)目收益能夠覆蓋債務(wù)還本付息，但部分地區(qū)因缺乏真正具備收益能力的項(xiàng)目，在專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)過程中存在一定的項(xiàng)目包裝行為。審計(jì)署相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，多地專項(xiàng)債項(xiàng)目建成后收益落實(shí)率偏低，不足四成；結(jié)合2023年披露數(shù)據(jù)來看，當(dāng)年專項(xiàng)債利息支出超7000億元，而對(duì)應(yīng)項(xiàng)目收入僅2000多億元，收益落實(shí)率實(shí)際僅有三成。在城投公司資產(chǎn)方面，根據(jù)其財(cái)務(wù)報(bào)表顯示，2023年城投公司平均資產(chǎn)回報(bào)率（ROA）約為0.41%。需注意的是，該營(yíng)業(yè)收入中已包含政府給予的各類運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，若剔除這部分補(bǔ)貼，城投公司的實(shí)際回報(bào)率將轉(zhuǎn)為負(fù)數(shù)。綜合來看，上述規(guī)模接近百萬(wàn)億元的政府相關(guān)資產(chǎn)，當(dāng)前整體回報(bào)率偏低，雖存在一定盤活潛力，但需清醒認(rèn)識(shí)到：部分資產(chǎn)回報(bào)率低的核心原因在于其強(qiáng)公益性屬性，此類基建投資本就缺乏較強(qiáng)的項(xiàng)目回報(bào)能力，即便全面引入市場(chǎng)化機(jī)制推進(jìn)盤活，其可實(shí)現(xiàn)的盤活收入依然有限。正因如此，城投公司有息債務(wù)對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目收入極為微薄，這不僅暗藏隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也存在政府隱性兜底的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

第二，政府部門盤活動(dòng)力不足。因?yàn)檎Y產(chǎn)分散于各相關(guān)部門，存量資產(chǎn)盤活收入需納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排，各部門無(wú)法直接享有盤活收益，因此其主動(dòng)推進(jìn)資產(chǎn)盤活的動(dòng)力相對(duì)薄弱。此外，存量資產(chǎn)盤活需多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，協(xié)調(diào)存在一定困難。與此同時(shí)，當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)處于周期底部，民營(yíng)企業(yè)投資預(yù)期偏弱，市場(chǎng)交易意愿相對(duì)低迷，進(jìn)一步加劇了盤活難度。

第三，定價(jià)機(jī)制構(gòu)成核心掣肘。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)而言，有效盤活的重要前提是建立公平合理的公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制。若定價(jià)機(jī)制僵化、定價(jià)水平偏低，存量資產(chǎn)將難以產(chǎn)生穩(wěn)定可觀的收益，進(jìn)而導(dǎo)致盤活工作難以推進(jìn)。因此，亟需同步推進(jìn)公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制的配套改革。

第四，盤活行為存在異化風(fēng)險(xiǎn)。受上述三方面因素影響，地方可有效盤活的存量資產(chǎn)規(guī)模有限，且在公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制未同步調(diào)整的情況下，資產(chǎn)盤活收益普遍偏低。盡管部分地方政府近年來盤活存量收入呈現(xiàn)明顯增長(zhǎng)，但通過研究發(fā)現(xiàn)，約70%的政府盤活資產(chǎn)由本地城投公司承接，民營(yíng)企業(yè)及外地企業(yè)參與承接的比例極低。本地城投公司的盤活運(yùn)營(yíng)能力與資產(chǎn)承接需求是否匹配，成為亟待解決的重要問題。此外，當(dāng)前城投公司資金本就較為緊張，承接資產(chǎn)將直接導(dǎo)致其負(fù)債規(guī)模顯著增長(zhǎng)，而營(yíng)業(yè)收入與利潤(rùn)增長(zhǎng)卻相對(duì)有限。近年來已有多地新聞報(bào)道顯示，部分城投公司通過舉債或直接以所承接的政府資產(chǎn)作為抵押向金融機(jī)構(gòu)獲取貸款，以加杠桿方式承接政府資產(chǎn)。盡管政府由此獲得了盤活收入，但城投公司是否具備足夠的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)收益增加，仍是核心挑戰(zhàn)。只有當(dāng)城投公司具備充足的經(jīng)營(yíng)能力，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益實(shí)質(zhì)性提升，才能構(gòu)成真正意義上的盤活；反之，其向金融機(jī)構(gòu)的舉債將面臨較大償債壓力，未來可能引發(fā)新的金融風(fēng)險(xiǎn)。

三、如何統(tǒng)籌做優(yōu)增量與盤活存量

盤活存量資產(chǎn)的核心標(biāo)志是資產(chǎn)收益實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性改善，形成較以往更高且可持續(xù)的真實(shí)現(xiàn)金流。如果政府只是對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)讓，或向企業(yè)出讓一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)，雖然可以實(shí)現(xiàn)一次性資金回籠，但承接主體（如地方城投公司）若未能有效提升資產(chǎn)收益與現(xiàn)金流水平，最終仍將形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)盤活需堅(jiān)守市場(chǎng)化方向這一基本原則。第一，黨的二十屆三中全會(huì)部署存量結(jié)構(gòu)調(diào)整工作時(shí)，將其納入深化要素市場(chǎng)化配置改革范疇。在盤活存量資產(chǎn)過程中，需健全并購(gòu)、破產(chǎn)相關(guān)制度體系，優(yōu)化配套稅收政策，完善以REITs為代表的資產(chǎn)證券化金融工具和土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制。第二，存量基礎(chǔ)設(shè)施盤活的市場(chǎng)化機(jī)制構(gòu)建也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。若存量基礎(chǔ)設(shè)施僅由本地城投公司運(yùn)營(yíng)，往往存在運(yùn)營(yíng)能力不足的問題，因?yàn)槌峭豆鹃L(zhǎng)期以為政府提供投融資為核心職能，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力相對(duì)有限。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域要加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)和外地企業(yè)的開放力度，加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，推動(dòng)存量資產(chǎn)交由高效運(yùn)營(yíng)主體管理。第三，理順存量基礎(chǔ)設(shè)施類準(zhǔn)公共產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制。第四，對(duì)于低效閑置資產(chǎn)，政府可探索實(shí)施一次性整體轉(zhuǎn)讓，并配套推進(jìn)相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度改革。第五，在充分發(fā)揮市場(chǎng)在存量資產(chǎn)盤活中決定性作用的同時(shí)，需強(qiáng)化有為政府的積極引導(dǎo)作用。在存量閑置土地和工業(yè)園區(qū)盤活工作中，需由政府做好規(guī)劃統(tǒng)籌與配套保障。并購(gòu)、破產(chǎn)相關(guān)法律制度與稅收政策的優(yōu)化完善，同樣需要政府推進(jìn)配套改革。

盤活存量資產(chǎn)的路徑主要包括以下五個(gè)方面。一是開展資產(chǎn)全面清查。結(jié)合宏觀資產(chǎn)負(fù)債表編制工作，全面厘清政府部門與民間部門的資產(chǎn)數(shù)量，為存量資產(chǎn)盤活提供重要前提。二是實(shí)施分類施策，即分門別類制定盤活策略，多用市場(chǎng)化的手段讓資產(chǎn)“活”起來。三是健全部門協(xié)同機(jī)制，有效激發(fā)各部門盤活分散資產(chǎn)的積極性，打破區(qū)域與部門分割壁壘，建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。四是強(qiáng)化技術(shù)賦能，利用大數(shù)據(jù)、AI等新技術(shù)手段，對(duì)傳統(tǒng)存量資產(chǎn)進(jìn)行數(shù)字化、智慧化改造，給老資產(chǎn)裝上“新引擎”，實(shí)現(xiàn)效率提升。五是與債務(wù)優(yōu)化相結(jié)合。如上文所述，存量資產(chǎn)盤活需提升項(xiàng)目回報(bào)率，以滿足“r

關(guān)于如何統(tǒng)籌做優(yōu)增量與盤活存量的協(xié)同發(fā)展，提出以下兩點(diǎn)建議。第一，以存量支撐增量，通過盤活閑置土地、廠房等資源，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)的落地提供寶貴的物理載體，解決新項(xiàng)目選址難題；提供資金良性循環(huán)，通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、證券化等方式獲得收益，將其反哺到新的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目投資中；優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，提升資產(chǎn)回報(bào)率(p)，降低融資成本(r)，有效修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表，顯著增強(qiáng)企業(yè)與政府的再投資能力。第二，以增量帶動(dòng)存量，通過技術(shù)賦能，運(yùn)用數(shù)字與綠色技術(shù)等增量技術(shù)，改造賦能傳統(tǒng)存量產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)資產(chǎn)的智能化與綠色化升級(jí)；通過模式創(chuàng)新創(chuàng)造新需求，拉動(dòng)存量資產(chǎn)提升運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

總結(jié)而言，統(tǒng)籌盤活存量與做優(yōu)增量，是新發(fā)展階段推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，具有提升效率、擴(kuò)大內(nèi)需、防范風(fēng)險(xiǎn)三重作用。存量與增量并非對(duì)立，而是“騰籠換鳥”的有機(jī)整體，必須協(xié)同推進(jìn)，形成合力。推進(jìn)存量資產(chǎn)盤活，需堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，同時(shí)充分發(fā)揮有為政府的積極作用。

論壇第二單元，結(jié)合CMF中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)專題報(bào)告，各位專家圍繞“統(tǒng)籌做優(yōu)增量與盤活存量的意義、挑戰(zhàn)與對(duì)策”展開討論。

中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長(zhǎng)、教授、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）聯(lián)合創(chuàng)始人、聯(lián)席主席，中誠(chéng)信國(guó)際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家毛振華指出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已從傳統(tǒng)短缺時(shí)代步入過剩時(shí)代，發(fā)展階段正從增量主導(dǎo)轉(zhuǎn)向存量博弈與增量?jī)?yōu)化并重，這要求我們突破路徑依賴，建立以存量調(diào)整為核心的新資源配置方式。過去，我國(guó)經(jīng)濟(jì)憑借增量為主的模式實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，通過擴(kuò)大供給、加大投資應(yīng)對(duì)發(fā)展難題，形成了固化的政策思維與利益調(diào)整模式。但當(dāng)前存量規(guī)模龐大、問題凸顯，疊加國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)變化導(dǎo)致增量增速放緩，傳統(tǒng)路徑已難以為繼，需將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向存量調(diào)整，同時(shí)優(yōu)化增量，這既是新挑戰(zhàn)也是必然要求。

存量調(diào)整需加大力度，核心是理順利益關(guān)系與生產(chǎn)關(guān)系：針對(duì)房地產(chǎn)（含住宅、商業(yè)地產(chǎn)等）供過于求的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)凍結(jié)新增供地與新開工（特殊情況除外）；傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及部分新興產(chǎn)業(yè)面臨產(chǎn)能過剩與競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)卷，需通過規(guī)范行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)化并購(gòu)重組、完善破產(chǎn)機(jī)制推動(dòng)落后產(chǎn)能退出，同時(shí)將資金投向從供給端轉(zhuǎn)向民生領(lǐng)域，提升居民消費(fèi)能力。做優(yōu)增量需立足供需兩端，一方面鞏固高新技術(shù)與新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)，另一方面把握機(jī)遇，支持企業(yè)出海參與全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)拓展發(fā)展空間。最終需將盤活存量與做優(yōu)增量有機(jī)結(jié)合，以增量?jī)?yōu)化帶動(dòng)存量調(diào)整，以存量資源支撐增量發(fā)展，依托市場(chǎng)機(jī)制與政府支持形成良性循環(huán)，在改革框架下實(shí)現(xiàn)資源配置效率與競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

中歐國(guó)際工商學(xué)院副院長(zhǎng)兼中方教務(wù)長(zhǎng)朱天認(rèn)為，在探討宏觀經(jīng)濟(jì)時(shí)，“盤活存量、做優(yōu)增量”常被視作供給側(cè)的概念，其核心在于提高閑置與浪費(fèi)資源的利用效率，并追求高質(zhì)量、高回報(bào)的新增量。然而，這一舉措與需求側(cè)同樣息息相關(guān)。盤活存量能夠在短期內(nèi)顯著增加地方政府的財(cái)政收入，進(jìn)而提升其支出能力，而政府的支出能力本身即轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性的總需求。此外，提高資源利用效率與回報(bào)率，也為維持可持續(xù)的發(fā)債規(guī)模奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因此，從需求側(cè)審視“盤活存量”，對(duì)于理解和應(yīng)對(duì)當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)面臨的存量資源閑置問題，本質(zhì)上與總需求息息相關(guān)，表現(xiàn)為供給相對(duì)過剩或需求嚴(yán)重不足。其中，土地、房屋及部分基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，均高度依賴于總需求的擴(kuò)張。相較于投資，刺激消費(fèi)是更直接、高效且不會(huì)產(chǎn)生無(wú)效產(chǎn)能的手段，最直接有效的辦法是實(shí)施大規(guī)模的財(cái)政刺激。建議發(fā)行總額約4萬(wàn)億元（約相當(dāng)于GDP的3%）的消費(fèi)券，以在短期內(nèi)顯著提振當(dāng)期消費(fèi)。從更長(zhǎng)期的視角來看，應(yīng)當(dāng)通過結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)移支付增加居民的永久性收入。除了直接刺激消費(fèi)，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)也是提振總需求的關(guān)鍵一環(huán)。從社會(huì)福利最大化的角度出發(fā)，政府出資收購(gòu)這些在建項(xiàng)目并將其轉(zhuǎn)化為福利住房和廉租房，不僅能有效提振需求，更能顯著改善民生。

中泰國(guó)際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李迅雷指出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在過去四十余年的改革開放中取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)體量、制造業(yè)規(guī)模及居民收入增長(zhǎng)均在全球屈指可數(shù)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)體量的持續(xù)擴(kuò)張，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已實(shí)質(zhì)性步入由存量經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的新時(shí)代。在這一階段，增量對(duì)存量基本盤的邊際影響正在逐步衰減。當(dāng)經(jīng)濟(jì)體在體量達(dá)到一定規(guī)模后，增速自然放緩是客觀規(guī)律。我國(guó)主動(dòng)將GDP預(yù)期增長(zhǎng)目標(biāo)調(diào)低至4.5%-5%，反映出我國(guó)順應(yīng)這一宏觀規(guī)律、將發(fā)展重心轉(zhuǎn)向提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。因此，“盤活存量”在當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)政策中具有重要的戰(zhàn)略地位。

針對(duì)當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)痛點(diǎn)，盤活存量空間依然廣闊，具體可從以下四個(gè)維度發(fā)力。第一，發(fā)行中央特別國(guó)債置換地方高息債務(wù)。建議加大由中央財(cái)政發(fā)行低成本（如2%左右）特別國(guó)債置換地方債的力度，切實(shí)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，通過市場(chǎng)化手段盤活國(guó)有資產(chǎn)。例如，可考慮將部分國(guó)有股權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)給市場(chǎng)化運(yùn)作程度較高的全國(guó)社保基金。第三，拓寬投資渠道與釋放高端消費(fèi)潛力。需為龐大的居民儲(chǔ)蓄提供更加多元化、優(yōu)質(zhì)的投資渠道，并積極鼓勵(lì)和發(fā)展服務(wù)型消費(fèi)與高端消費(fèi)，承接高收入群體的消費(fèi)需求。第四，深化財(cái)稅體制與國(guó)民收入分配改革。加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，促進(jìn)要素跨區(qū)域市場(chǎng)化流動(dòng)。

國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室主任張曉晶認(rèn)為，存量改革的必要性不僅在于實(shí)現(xiàn)存量資源的優(yōu)化配置，更根本的在于其必然涉及對(duì)固有利益格局的深刻調(diào)整。盤活存量資產(chǎn)具有深遠(yuǎn)的宏觀經(jīng)濟(jì)意義，包括：第一，隨著GDP增速的平緩回落，中國(guó)存量資產(chǎn)規(guī)模日益龐大，深挖這部分龐大存量資源的潛力已成為時(shí)代要求；第二，在土地財(cái)政等傳統(tǒng)非稅收入增長(zhǎng)乏力的背景下，必須在存量資產(chǎn)上做文章，以應(yīng)對(duì)新的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)；第三，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體同樣擁有規(guī)模龐大但收益率低下的公共資產(chǎn)，公共資產(chǎn)收益率的微小提升便能滿足全球基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求，中國(guó)可借鑒西方經(jīng)驗(yàn)提升國(guó)家公共財(cái)富的效能。第四，面對(duì)國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的疑慮，若不能將低效、沉睡的公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可用資產(chǎn)，將直接制約宏觀化債政策的效用及中央政府信用擴(kuò)張的空間。

科學(xué)推進(jìn)存量盤活，首要前提是全面摸清國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的真實(shí)家底。根據(jù)測(cè)算，當(dāng)前我國(guó)公共部門的總財(cái)富規(guī)模約為280萬(wàn)億元，地方公共資產(chǎn)規(guī)模高達(dá)190萬(wàn)億元左右；扣除約50萬(wàn)億元的地方隱性債務(wù)后，地方實(shí)際可盤活的凈資產(chǎn)規(guī)模約在140萬(wàn)億元量級(jí)，這與我國(guó)當(dāng)前的年度GDP總規(guī)模基本相當(dāng)。然而，在這百萬(wàn)億級(jí)的龐大資產(chǎn)中，沉淀了大量低效的閑置資源。關(guān)于盤活存量資產(chǎn)的實(shí)踐路徑，政策建議如下：第一，鼓勵(lì)并包容地方政府的創(chuàng)新探索，對(duì)改革探索中出現(xiàn)的失誤予以合理包容；第二，充分借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；第三，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)運(yùn)營(yíng)，避免簡(jiǎn)單金融化，實(shí)現(xiàn)從“融資主導(dǎo)”向“運(yùn)營(yíng)提升”的模式跨越，切實(shí)提高國(guó)有資產(chǎn)的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)效率與真實(shí)收益率。