王鵬瑞:山西煙花禁改限讓“一刀切”退場的治理邏輯

每到春節前夕，關于是否允許燃放煙花爆竹的話題總會引發廣泛討論。一邊是“年味越來越淡”的情緒表達，另一邊是安全、環保、治理壓力的現實存在。當情感訴求與治理理性正面相遇，任何簡單化的政策選擇都難以避免爭議。在這一背景下，山西省對煙花爆竹管理規定作出的調整，迅速成為全國輿論關注的焦點。從廢止此前具有全面禁止性質的規范性文件，到明確“禁改限”的基本方向，再到各地級市陸續出臺具體實施細則，這一系列的政策調整并非簡單的放或不放，而是一次具有明顯治理轉型意味的制度調整。無獨有偶，湖南早在2025年年初就通過了秸稈焚燒“禁改限”的新政策，突破了“一刀切”禁燒的鐵律。無論是湖南還是山西，這些政策轉變的背后實質上折射出的是地方治理理念從一刀切向精細化、從風險零容忍向風險可控、從行政命令優先向社會接受度優先的深層轉向。

一、從“全面禁放”到“地下燃放”的二十年博弈

回顧近二十年來各地煙花爆竹管理政策的演變軌跡，可以清晰看到一種循序演進的階段性特征。早期階段，出于尊重傳統習俗和社會生活需要，燃放管理總體較為寬松；隨后，隨著城市化進程加快、人口密度持續上升，加之安全事故頻發和大氣污染問題凸顯，各地政策取向逐步趨嚴，燃放限制不斷加碼。在這一過程中，全面禁放一度被視為治理成本最低、執行難度最小、責任邊界最為清晰的政策選擇。通過一紙禁令覆蓋全域、全時段，不僅便于執法部門統一尺度、集中力量，也在短期內對減少火災事故、降低噪聲擾民和緩解環境壓力產生了明顯效果。然而，隨著禁放政策長期化、常態化，其內在張力開始逐漸顯現。

一方面，政策剛性與社會需求之間的矛盾不斷累積，治理效果出現邊際遞減。在不少地方，明令禁止并未完全消除燃放行為，反而催生了“地下燃放”“隱蔽燃放”煙花爆竹“地下交易”等現象，增加了監管難度和安全隱患。另一方面，高強度管控對基層執法能力和社會認同度提出了更高要求。在春節等重要節點，部分群眾對沒有鞭炮聲的過年表達出明顯失落感，認為傳統年俗被過度壓縮，一些人甚至認為沒有鞭炮聲的年不是一個完整的年。這些現實變化，客觀上推動各地重新審視煙花爆竹治理方式的可持續性。正是在這樣的現實語境中，“禁改限”逐漸進入政策視野。所謂“禁改限”并非簡單放松管控，而是在堅持必要禁止的前提下，通過明確區域、時段、品類和責任主體，將原本“一刀切”的禁止措施轉化為更具針對性和可操作性的限制性管理。

二、“禁改限”不是政策回潮而是四重深層動因

煙花爆竹政策由“禁”向“限”的調整，并非情緒驅動下的權宜之計，也不是簡單迎合社會訴求的短期選擇，而是在安全形勢變化、生態環境改善和治理能力提升等多重現實因素共同作用下作出的理性決策。這一調整，集中體現了基層治理邏輯的轉變。

（一）治理理念升級，從幻想“絕對安全”到學會“管控風險”

現代社會的風險呈現高度復雜、多元疊加的特征，單純依靠消除一切風險的治理方式往往成本高昂且難以持續。煙花爆竹的燃放具有明顯的時間集中性和空間差異性，通過科學劃定禁放區域、合理限定燃放時段、嚴格規范燃放品類，便能將其潛在風險管控在可預期、可處置的范圍內。這種摒棄“風險清零”的絕對化思維，轉向“風險可控”的科學化治理，正是現代社會治理理念升級的重要體現，也是提升治理效能的關鍵路徑。

（二））能力自信，基層治理告別“行政命令依賴”

隨著基層治理體系不斷完善，網格化治理、信息化監管、多部門協同等機制日趨成熟，地方政府的治理能力顯著提升，已具備更精細地識別風險、更高效地配置資源、更精準地實施管控的能力。基層治理得以擺脫單純依靠行政命令的粗放模式，通過科學系統的制度設計來規范治理行為、平衡各方訴求成為現實可能。這不僅是基層治理現代化的必然要求，更是提升治理效能、實現治理精細化與科學化的必然選擇。

（三）環境改善托底，藍天白云多了才有了適度燃放的底氣

近年來，山西持續加大污染防治攻堅力度，環境空氣質量綜合指數實現連續8年下降。今年1—10月，全省11個設區的市環境空氣質量綜合指數較“十三五”時期末同期改善幅度達到23.4%—35.5%。這一組數據直觀反映出生態環境治理成效的穩步積累，也標志著環境承載能力的階段性提升。正是這種長期治理、持續改善所釋放出的環境空間，為在嚴格管控前提下適度恢復燃放行為提供了現實可能。

（四）民意訴求回歸，把年味還給百姓政策才更有溫度

煙花爆竹承載著千年民俗底蘊，是國人辭舊迎新、寄托美好期許的重要載體，凝聚著深厚的文化意義與情感價值，這一需求更是民眾對美好生活的直觀體現。長期壓制該需求，既不符合群眾對美好生活的期待，也會讓政策因缺乏民意基礎難以長效落地，甚至引發民眾的抵觸情緒。煙花爆竹“禁改限”政策，是在嚴守公共安全與生態底線的前提下，為合規、合理的燃放行為預留空間，既尊重了民間訴求，也提升了民眾對政策的認同感。

三、山西“五步創新法”把禁改限做成精細治理的教科書

山西省在推進“禁改限”的過程中，沒有簡單照搬其他地區的做法，而是立足自身條件，在制度設計、執行機制和治理方式上進行了一系列具有現實針對性的探索，形成了較為系統、可操作的實踐路徑。

（一）空間分級：從“模糊禁放”到“清晰限放”

實踐中，山西并未采取一放就亂，一限就松的簡單處理方式，而是把風險評估作為政策設計的起點，按照區域功能、人口密度和安全條件，對燃放行為進行空間分級管理。具體來看，人員高度密集、消防通道受限、文物集中或安全風險較高的區域，仍然被明確劃為禁放區域；而在城市外圍、開闊地帶或具備安全防護條件的區域，則探索實施限時、限點燃放。這種空間上的差異化管理，既守住了安全底線，也為有限度釋放需求提供了制度出口。這一做法的創新之處在于，把過去模糊的“能不能放”問題，轉化為清晰明確的“在哪兒放”，有效減少了政策執行中的灰色地帶。

（二）時間窗口：讓“爆竹聲聲”回歸“特定時段”

煙花爆竹燃放高度集中于特定節慶時段。山西在政策設計中，緊扣這一現實特征，沒有放任燃放行為無序擴散，而是通過明確時間窗口，實現對燃放行為的精準調控。在具體操作中，多地將允許燃放的時間限定在春節、元宵等傳統節慶的特定時段，并通過提前公告、集中提醒等方式，引導群眾在規定時間內集中燃放。這種“時間上收緊、空間上可控”的管理方式，既保留了節慶氛圍，也有效避免了長時間、無序燃放對環境和秩序造成的持續沖擊。與“一刀切禁放”相比，這種方式更加符合社會運行規律，也更容易被群眾理解和接受。

（三）源頭管控：從“放不放”轉向“放什么”

在“禁改限”實踐中，山西并未簡單對燃放行為本身作出放松，而是從源頭入手，對煙花爆竹產品實行分類管理。通過明確禁止高危險性產品，限制大規格、高噪聲、高污染煙花爆竹的銷售和使用，同時允許相對安全、低污染產品在規定條件下燃放，有效降低了安全事故和環境風險。這種從“放不放”轉向“放什么”的治理思路，使政策更具技術理性，也增強了風險防控的針對性?？梢哉f，產品分類管理是“禁改限”得以安全實施的重要支點。

（四）制度常態：從“運動式執法”轉向“常態運行”

在過去的全面禁放階段，煙花爆竹治理往往高度依賴集中執法和臨時管控，不僅政策執行成本居高不下，持續性也難以保障。山西通過細化規則、明確邊界，推動治理方式向制度化、常態化轉變。當地發布統一管控通告，劃定清晰的禁限放清單，細化違規處罰標準，讓煙花爆竹燃放的合法邊界一目了然，既減少了基層執法的隨意性，也大幅增強了政策的穩定性與可預期性。這種以剛性規則取代運動式治理的舉措，既有效緩解了基層執法壓力，也能引導民眾形成穩定的社會行為預期。

（五）協同共治：從“部門單打”到“全民守護”

煙花爆竹治理涉及安全、環保、市場監管等多個領域。山西在此過程中，注重打破部門壁壘，推動多部門協同發力。公安、應急管理、生態環境、市場監管等部門按照職責分工，加強信息共享和聯合執法；街道、社區和物業單位則在宣傳引導、日常巡查中發揮前哨作用。這種多層級、多主體協同參與的治理模式，使“禁改限”不再是單一部門的責任，而成為基層治理體系中的一項整體性任務。

此外，通過權威媒體發布政策解讀、通過社區公告和線上平臺普及禁限放規則，引導群眾理性表達節慶情感。這種以溝通替代對抗、以引導減少沖突的做法，為政策順利實施營造了良好社會氛圍。

四、“山西樣本”的六重啟示：基層治理如何兼顧安全與年味？

山西省煙花爆竹禁改限政策堅持風險分級、分類管理、精準管控、源頭管理，為其他地區煙花爆竹治理提供了實踐經驗與啟示。煙花爆竹治理由“全面禁止”轉向“科學限制”，不是簡單的政策松動，而是一種治理方式的系統升級。從實踐看，關鍵不在于是否放開，而在于怎么放、誰來管、如何穩。

（一）精準施策：告別“一禁了之”，學會“分類管理”

在面對具有風險屬性的社會行為時，基層治理必須堅決摒棄“一禁了之”的慣性思維，轉而以精準識別、分類管理作為基本方法。應當根據區域功能差異、人口密度、安全風險和環境承載能力，科學劃定禁放區與限放區；根據節慶特點和社會習俗，合理限定燃放時段；根據產品風險等級，明確允許和禁止的煙花爆竹品類。通過多維度細分治理對象，把原本模糊、粗放的管理方式，轉化為清晰、可執行的制度安排。這種做法的關鍵，在于用制度精細度替代行政強度。

（二）回應民意：政策不是冷冰冰的條文，要接得住鄉愁

基層治理必須把群眾感受納入政策設計的重要考量之中。煙花爆竹問題之所以長期引發爭議，根本原因在于其背后連接著情感記憶和文化認同。因此，在制定和調整相關政策時，應當主動傾聽社會意見，通過明確規則、限定邊界的方式，為合理的情感表達留出制度空間。既要講清楚哪些不能做，也要明確在什么條件下可以做，避免給群眾留下“只禁不管”“只堵不疏”的印象。只有當群眾清楚規則、理解規則、認同規則，政策才能從被動遵守轉向主動配合，治理效果才能真正鞏固下來。

（三）規則治理：讓制度說話，讓執法者不必“臨時抱佛腳”

在煙花爆竹治理中，應當逐步減少對集中執法、突擊整治的依賴，轉而通過穩定、明確、長期有效的制度規則來規范社會行為。這就要求把禁限放規定細化為可操作的行為規范，通過通告、公示、標識等方式提前告知社會，并保持規則的連續性和穩定性，避免頻繁變動帶來的不確定性。同時，要壓縮自由裁量空間，防止因標準不一引發執法爭議。治理一旦從“靠人盯”轉向“靠制度管”，既能降低基層執法壓力，也有助于提升政策的公平性和公信力。

（四）能力先行：沒有“管好”的本事，就別談“放開”的勇氣

“禁改限”不是降低治理要求，而是對基層治理能力提出了更高標準。區域劃分是否科學、風險評估是否準確、協同機制是否順暢，直接決定政策能否落地見效。因此，必須持續加強基層治理能力建設，完善網格化治理體系，提升信息共享和協同處置水平，確保在重點時段、重點區域具備快速反應和有效處置能力。只有當基層有能力管好，政策空間才能真正放得開。從這個意義上說，治理能力提升是“禁改限”得以實施的前提條件，而非附加選項。

（五）協同共治：把煙花爆竹這件事，放進社會治理的大棋盤

煙花爆竹治理涉及安全、環境、秩序等多個領域，單靠某一個部門難以承擔全部責任。必須推動治理方式從“部門單打獨斗”向“多方協同共治”轉變。一方面，要明確公安、應急、生態環境、市場監管等部門的職責分工，形成工作合力；另一方面，要壓實屬地責任，引導街道、社區、物業和企事業單位共同參與日常管理和宣傳引導。通過責任共擔、信息共享、協同處置，把煙花爆竹治理嵌入基層社會治理的整體框架之中，才能實現社會長期穩定。

（六）動態優化：政策不是一錘子買賣，要在奔跑中調整呼吸

面對復雜多變的現實情況，基層治理必須保持制度彈性。煙花爆竹“禁改限”不應被視為一成不變的終極方案，而應作為一個可以根據實際情況不斷校準的治理狀態。要建立常態化評估機制，根據空氣質量變化、安全事故情況和社會反饋，及時對禁限放區域、時段和措施進行優化調整。通過動態修正，防止政策僵化，確保治理始終與現實需求保持同步。這種在實踐中不斷完善制度的過程，本身就是治理現代化的重要體現。

從湖南秸稈焚燒“禁改限”新政的實行，到山西煙花爆竹“禁改限”政策的落地，背后絕非單一具體政策的簡單調整，更是基層治理思維的深層轉變與升級。實踐清晰昭示，在社會結構日趨復雜、公共訴求多元交織的當下，基層治理已無法依靠“一刀切”的粗放模式。唯有始終堅持精準施策、因地制宜，切實尊重民眾合理訴求，持續強化基層治理能力，注重多方協同聯動，在政策制定與執行中兼顧秩序維護與民生活力，才能找到二者間兼具科學性與可持續性的平衡點，讓基層治理更具溫度與效能。

作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院碩士研究生