學(xué)術(shù)報(bào)告 | 李榮欣：日本城市更新制度框架與單元更新的實(shí)踐啟示

導(dǎo)讀

8月31號(hào)，2025中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)之學(xué)術(shù)研討會(huì)二十三“全球視野下的城市規(guī)劃”在沈陽(yáng)成功召開。會(huì)上，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司國(guó)際城市治理與規(guī)劃所副所長(zhǎng)李榮欣作題為《日本城市更新制度框架與單元更新的實(shí)踐啟示》的學(xué)術(shù)報(bào)告。

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李榮欣

北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司國(guó)際城市治理與規(guī)劃所副所長(zhǎng)、高工

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城市更新的時(shí)代背景

當(dāng)前，中國(guó)城市發(fā)展正從增量擴(kuò)張邁向存量提質(zhì)增效新時(shí)代。中央部署定調(diào)新時(shí)代城市內(nèi)涵式發(fā)展的戰(zhàn)略取向，城市更新在城市發(fā)展中的重要性明顯提升。各地積極探索以片區(qū)（單元）為重點(diǎn)推動(dòng)城市更新實(shí)施，普遍形成“城市更新規(guī)劃-片區(qū)策劃-項(xiàng)目實(shí)施方案”的實(shí)施體系。但城市更新過(guò)程中也存在一些問(wèn)題，例如當(dāng)前更新片區(qū)（單元）的實(shí)施思路仍停留在空間規(guī)劃層面，尚未成為政策單元。

在國(guó)際上，城市更新特殊政策片區(qū)已經(jīng)成為全球推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，比如法國(guó)的“協(xié)議開發(fā)區(qū)”、德國(guó)的“更新區(qū)”，英國(guó)的“特定政策區(qū)”，以及日本的“都市再生緊急整備地域”等。其中，日本的行政體制、更新單元機(jī)制等與我國(guó)高度相似，這種適配性讓日本的經(jīng)驗(yàn)更具借鑒價(jià)值。因此本研究重點(diǎn)剖析了日本城市更新的制度框架和單元更新實(shí)踐，以期為中國(guó)的城市更新工作實(shí)踐提供啟示。

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日本的城市更新制度框架

日本的城市更新首先經(jīng)歷了戰(zhàn)后政府主導(dǎo)的大規(guī)模重建，以住宅重建為主要目標(biāo)；之后進(jìn)入引入民間資本的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的更新階段，其間出臺(tái)了《都市再開發(fā)法》；最終發(fā)展為多方共治的可持續(xù)綜合更新，以2002年出臺(tái)的《都市再生特別措施法》為標(biāo)志。

日本構(gòu)建了宏觀、中觀、微觀三級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)體系。

·在宏觀層面

制定了“都市再開發(fā)方針”（對(duì)應(yīng)于我國(guó)各城市編制的《城市更新專項(xiàng)規(guī)劃》），為城市更新提供長(zhǎng)期性、綜合性的指導(dǎo)。

·在中觀層面

劃定了各類“促進(jìn)區(qū)域”，基于特定的目標(biāo)給出差異化的規(guī)范引導(dǎo)。其中基于都市再生目的所劃定的區(qū)域叫作“都市再生緊急整備地域” （對(duì)應(yīng)我國(guó)各城市劃定的 “城市更新片區(qū)”），給予財(cái)政、金融、稅制，以及審批方面特殊的政策。在“都市再生緊急整備地域”內(nèi)又劃定了若干個(gè)“都市再生特別地區(qū)” （對(duì)應(yīng)于我國(guó)各城市劃定的“城市更新單元），賦予該地區(qū)容積率、土地用途等規(guī)劃管理技術(shù)指標(biāo)上的彈性。

·在微觀層面

將“市街地再開發(fā)事業(yè)”等更新內(nèi)容納入地區(qū)計(jì)劃，對(duì)應(yīng)于我國(guó)各地開展的有明確實(shí)施主體的城市更新項(xiàng)目。

在城市更新的法規(guī)體系上，日本建立了自上而下、逐級(jí)細(xì)化的綜合性法律框架。城市更新核心法律由國(guó)會(huì)制定，是全國(guó)城市更新活動(dòng)的最高法律依據(jù)；在核心法律框架之下是配套法令，通常由中央政府內(nèi)閣或主管省廳發(fā)布，是對(duì)核心法律條文的具體化和技術(shù)性補(bǔ)充；進(jìn)一步的細(xì)則是地方法令，由各地方公共團(tuán)體（都道府縣、市町村）的議會(huì)制定，適配地方需求。

日本城市更新的配套政策主要是從規(guī)劃土地政策和財(cái)稅金融政策兩個(gè)方面給予支持。規(guī)劃土地方面，主要包括容積率獎(jiǎng)勵(lì)、放寬土地用途限制等。財(cái)稅金融方面，國(guó)家層面設(shè)立基金，地方提供補(bǔ)貼，也給予稅費(fèi)的減免。政府系金融機(jī)構(gòu)提供低息貸款和融資便利等，為城市更新的可持續(xù)發(fā)展提供支持。

3

基于實(shí)施角度的日本城市更新單元

日本存在兩種典型的“城市更新特殊政策單元”：一種是“都市再生特別地區(qū)”，另一種是“市街地再開發(fā)促進(jìn)區(qū)”。

3.1 都市再生特別地區(qū)：政府引導(dǎo)民間力量實(shí)施高強(qiáng)度開發(fā)提升城市競(jìng)爭(zhēng)力

“都市再生特別地區(qū)”通常位于經(jīng)濟(jì)核心區(qū)及重要戰(zhàn)略地區(qū)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)振興、高強(qiáng)度開發(fā)等目的而設(shè)立，政策扶持力度大，開發(fā)周期長(zhǎng)。截至2024年，日本全國(guó)已批準(zhǔn)劃定125個(gè)“都市再生特別地區(qū)”，主要以3公頃的地塊或者是更大面積的多個(gè)地塊為單元。它的關(guān)鍵政策優(yōu)勢(shì)是可以突破現(xiàn)有的規(guī)劃約束，重新設(shè)定土地用途、容積率、建筑密度、建筑高度等規(guī)劃條件。

案例1

東京大手町連鎖都市再生項(xiàng)目

大手町緊鄰日本東京江戶城，是日本經(jīng)濟(jì)的中心地。大手町區(qū)域內(nèi)有七成以上的大樓屋齡超過(guò)40年。同時(shí)，由于資訊、通信等企業(yè)的業(yè)務(wù)必須持續(xù)24小時(shí)運(yùn)作，企業(yè)大樓無(wú)法采用傳統(tǒng) “先拆后建”的更新模式。如何使高密度城市經(jīng)濟(jì)中心區(qū)在保障企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)都市再生，是大手町地區(qū)城市更新面臨的最核心問(wèn)題。2002 年它被定為 “緊急整備地域”，2010 年升級(jí)為 “特別地區(qū)”，享受容積率16，稅收減免政策。整個(gè)項(xiàng)目的核心創(chuàng)新是采用“種子基地+滾動(dòng)開發(fā)”的模式，運(yùn)用種子基地置換的方式，首先對(duì)種子基地進(jìn)行更新，再把周邊地區(qū)的功能置換進(jìn)種子基地，然后再更新周邊地區(qū)騰挪出的區(qū)域，由此循序漸進(jìn)推動(dòng)了整個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)老舊建筑全部的活化。這種滾動(dòng)連鎖式更新方式，既保障了企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，也實(shí)現(xiàn)了整體片區(qū)的更新。

案例2

東京日本橋二丁目都市再生項(xiàng)目

日本橋二丁目地區(qū)位于東京日本橋車站東側(cè)，面臨競(jìng)爭(zhēng)力不足、土地碎片化、公共空間質(zhì)量低下等問(wèn)題。2007年它被劃定為“都市再生特別地區(qū)”，成為東京首個(gè)整合歷史保護(hù)和高密度開發(fā)的國(guó)家級(jí)試點(diǎn)。這個(gè)項(xiàng)目的制度突破在于：突破傳統(tǒng)開發(fā)的限制，容積率從7提高到了19.9；設(shè)立“立體道路制度”，允許道路可直接從建筑下穿過(guò)，可以最大限度利用土地。值得關(guān)注的是，這個(gè)項(xiàng)目中建于1929年的高島屋日本橋店，作為日本《文化財(cái)保護(hù)法》下的“重要文化財(cái)”，被進(jìn)行適應(yīng)性改造，在保護(hù)立面與結(jié)構(gòu)的前提下進(jìn)行內(nèi)部改造，比如增設(shè)地下停車場(chǎng)等。這個(gè)項(xiàng)目通過(guò)公私協(xié)同開發(fā)模式（PPP）推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了空間立體化利用與功能混合，既保護(hù)了歷史，又提升了功能。

3.2 市街地再開發(fā)促進(jìn)區(qū)：小規(guī)模、自下而上的城市更新單元

“市街地再開發(fā)事業(yè)”是日本廣泛采取的小規(guī)模住宅、商業(yè)設(shè)施重建推進(jìn)模式，以單一地塊或相鄰地塊為單元，平均面積約2-3公頃。實(shí)施主體包括組合、個(gè)人、都市再生機(jī)構(gòu)、政府等。促進(jìn)區(qū)的政策更強(qiáng)調(diào)本地化改造與漸進(jìn)式更新，政策激勵(lì)與空間彈性相對(duì)有限。

東京都武藏小金井站南口周邊街區(qū)再開發(fā)項(xiàng)目是一個(gè)“市街地再開發(fā)促進(jìn)區(qū)”的案例。作為城市的核心區(qū)域，它面臨住宅老舊、混合功能缺失。通過(guò)容積率提升、道路拓寬、功能混合等方式，解決了交通擁堵和設(shè)施老化問(wèn)題。同時(shí)，實(shí)施了“公私協(xié)同”的機(jī)制，并通過(guò)了多種方式加強(qiáng)公眾參與，最終把這個(gè)交通節(jié)點(diǎn)轉(zhuǎn)變成都市核心。

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啟示和借鑒

第一，基于 “目的-工具” 思路，探索建設(shè)彈性化的更新制度體系。日本城市更新的精細(xì)化實(shí)踐核心在于遵循 “目的-工具” 邏輯，即根據(jù)不同的更新目標(biāo)匹配差異化政策工具，并通過(guò)中觀與微觀層面的制度細(xì)分實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管控。對(duì)中國(guó)而言，在中觀層面實(shí)施地域類型化管理，比如把更新單元分為歷史文化單元、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新單元等開展區(qū)別化管理。在微觀層面，推行模塊化工具組合。針對(duì)更新單元特性，明確剛性底線和彈性區(qū)間，實(shí)現(xiàn)定制化的管控。

第二，探索劃定分級(jí)分類的城市更新特殊政策單元，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策。日本城市更新的重要經(jīng)驗(yàn)之一是根據(jù)區(qū)域功能定位、更新需求差異建立 “分類分級(jí)” 的政策單元體系，避免一刀切。在中國(guó)，可以按照“市級(jí)-區(qū)級(jí)-街道級(jí)” 等行政層級(jí)，結(jié)合“活力街區(qū)-精品街區(qū)-完整社區(qū)” 等更新類型劃分特殊政策單元，明確不同單元的差異化目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)更新資源精準(zhǔn)配置與區(qū)域特色保護(hù)。

第三，探索政府戰(zhàn)略與民間力量結(jié)合劃定更新單元，提升協(xié)同效能。日本通過(guò)《都市再生特別措施法》，允許民間提計(jì)劃，經(jīng)審核之后納入官方規(guī)劃，形成上下互動(dòng)的機(jī)制。中國(guó)需要改變更新單元?jiǎng)澏üぷ髦姓畣我恢鲗?dǎo)的模式，構(gòu)建政府與企業(yè)的雙輪驅(qū)動(dòng)機(jī)制。政府要明確城市空間結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)布局等底線，同時(shí)也可以試點(diǎn)民間提案優(yōu)先機(jī)制，對(duì)符合戰(zhàn)略導(dǎo)向的城市更新實(shí)施方案納入特殊政策單元，給予優(yōu)惠政策支持。

總結(jié)而言，日本的核心經(jīng)驗(yàn)是以制度彈性應(yīng)對(duì)需求多樣性。中國(guó)的城市更新正處于探索深化的階段，需要在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合本國(guó)條件，探索有中國(guó)特色的更新路徑。

*根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)告整理，已經(jīng)專家審閱

供稿單位：《城市規(guī)劃（英文版）》編輯部

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