朔州市政府和忻州市中級(jí)法院“斗法”的根源：土地置換協(xié)議的不明確性

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2026年1月17日，南方周末刊發(fā)《“斗法”：中級(jí)法院向市政府下“最后通牒”》，引發(fā)法律圈特別是行政法學(xué)界的深思。

2024年11月，山西省忻州市中院向朔州市政府發(fā)送預(yù)處罰通知書，若不執(zhí)行判決，將對(duì)市長(zhǎng)吳秀玲執(zhí)行每日罰款50元的處罰，并將市政府列入失信名單。

朔州市政府在回函中則措辭嚴(yán)厲地“警告”忻州市中院，稱該院的執(zhí)行決定可能造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

就這樣，這起行政案件一年多了仍然得不到執(zhí)行，仔細(xì)分析這個(gè)案件，確實(shí)值得深思，因?yàn)槲乙灿龅竭^類似的案件。

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2003年，溢源居在朔州受讓一宗土地，打算開發(fā)。后來(lái)朔州市政府因建設(shè)需要，與溢源居公司協(xié)商換地，后者同意。但市政府使用那塊土地后，一直沒有兌現(xiàn)“再找一塊地”的承諾。

2006年，朔州市政府向溢源居公司提出了換地要求。其后和溢源居達(dá)成協(xié)議，在開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)找適量土地置換溢源居公司地塊。

很明顯，這個(gè)協(xié)議約定是君子協(xié)定，由于約定不明確，事實(shí)上造成了后面20年的最終協(xié)議得不到落實(shí)。

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一晃4年。

直到2010年5月，朔州市才拿出置換方案。

根據(jù)朔城規(guī)發(fā)〔2010〕1號(hào)文件，朔州市將在梁郡路西側(cè)、引黃調(diào)度中心南側(cè)預(yù)留45畝土地用于置換溢源居的土地，總體原則是等價(jià)不等量置換。

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2015年8月26日印發(fā)的朔國(guó)土資發(fā)〔2015〕182號(hào)文件，對(duì)于2010年置換方案的解釋是“由于種種原因土地置換問題遲遲未能解決，項(xiàng)目也無(wú)法落實(shí)”。

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2020年10月11日，即溢源居公司異地起訴朔州市政府兩天之后，朔州市把2010年承諾置換給溢源居公司的梁郡路西側(cè)、引黃調(diào)度中心南側(cè)預(yù)留的45畝土地給賣掉了。

全國(guó)公共資源交易平臺(tái)信息顯示，這塊地的成交日期為2020年11月10日。

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2020年下半年，溢源居與朔州市政府進(jìn)行過多次協(xié)商。

時(shí)任朔州市副市長(zhǎng)、規(guī)劃和自然資源局局長(zhǎng)以政府協(xié)調(diào)解決問題師出無(wú)名為由，建議公司起訴。

這幾乎也是當(dāng)前政府操作的基本盤：以事實(shí)為根據(jù)，以法院為準(zhǔn)繩。

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溢源居于2020年10月9日將朔州市（地級(jí)市）政府起訴至忻州市中級(jí)人民法院（易地管轄），訴請(qǐng)朔州市政府履行置換承諾并補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)損失。

2021年10月15日，忻州市中院作出一審判決，判令朔州市政府于60日內(nèi)對(duì)溢源居的請(qǐng)求重新作出處理，駁回了溢源居公司補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)損失的訴求。

溢源居不服，上訴至山西省高院。2022年12月15日，山西省高院作出二審判決，維持原判。

這樣的判決我手頭也有好幾份，但這能解決問題嗎？

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最高人民法院《關(guān)于在審判工作中促進(jìn)提質(zhì)增效推動(dòng)實(shí)質(zhì)性化解矛盾糾紛的指導(dǎo)意見》（法發(fā)〔2024〕16號(hào)）圍繞訴訟中多見、常見“一事多案”“案結(jié)事不了”“一案結(jié)多案生”“程序空轉(zhuǎn)”等實(shí)際問題，提出了明確指導(dǎo)意見，推動(dòng)矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解。

第十四條人民法院審理行政案件，在堅(jiān)持合法性審查原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)實(shí)質(zhì)訴求的審查、回應(yīng)，依法作出有利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的裁判：（一）人民法院判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件相關(guān)事實(shí)盡可能作出內(nèi)容具體明確的判決。確需行政機(jī)關(guān)調(diào)查或者裁量，責(zé)令重新作出行政行為或者采取補(bǔ)救措施的，應(yīng)當(dāng)在裁判文書中對(duì)重作標(biāo)準(zhǔn)、履行期限等內(nèi)容進(jìn)行指引。（二）當(dāng)事人請(qǐng)求撤銷被訴行政行為、確認(rèn)被訴行政行為違法或者無(wú)效的，人民法院可以釋明一并解決可能存在的行政賠償爭(zhēng)議；在行政賠償案件中能夠一并解決補(bǔ)償問題的，應(yīng)當(dāng)一并作出處理。（三）人民法院認(rèn)為處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)盡可能在查明案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，直接判決變更。

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2023年6月，朔州市政府授權(quán)朔州市規(guī)劃和自然資源局對(duì)評(píng)估公司進(jìn)行公開招投標(biāo)，對(duì)涉案土地地價(jià)進(jìn)行評(píng)估，涉案土地估值為9884.5萬(wàn)元。

然而，朔州市政府并不認(rèn)可這份由政府招標(biāo)的公司作出的評(píng)估報(bào)告。于是，忻州市中院又搖號(hào)選取一家評(píng)估公司進(jìn)行評(píng)估。2024年10月，評(píng)估公司給出結(jié)果，估值為8961.33萬(wàn)元。

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2024年10月15日，忻州市中院致函朔州市政府，責(zé)令其履行山西省高院的判決。

但朔州市政府仍無(wú)動(dòng)靜。

2024年11月5日，忻州市中院向朔州市政府送達(dá)了預(yù)處罰通知書，措辭嚴(yán)厲，認(rèn)定朔州市政府“屬于有履行能力而拒不履行法律文書確定義務(wù)”，如繼續(xù)拒不履行，將把朔州市政府列入失信被執(zhí)行人名單。

9天之后，忻州市中院又對(duì)朔州市市長(zhǎng)吳秀玲作出了預(yù)處罰通知書：如拒不履行，法院將對(duì)吳秀玲處以每天50元的罰款，并向山西省檢察機(jī)關(guān)及山西省政府提出司法建議，如10日內(nèi)還不履行，法院將作出正式處罰決定。

這次，朔州市政府有所反應(yīng)，向忻州市中院申請(qǐng)延期三個(gè)月再作出處罰決定。

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2024年4月18日，山西省營(yíng)商環(huán)境督導(dǎo)組到朔州參加朔州市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政企專題座談會(huì)。南方周末記者獲得的材料顯示，山西省紀(jì)委、山西省專班督導(dǎo)二組、山西省專班督導(dǎo)五組都派員參會(huì)，朔州市參會(huì)的有兩位市委常委、副市長(zhǎng)，內(nèi)蒙古山西商會(huì)也獲邀參會(huì)。會(huì)上專門討論了溢源居的問題。

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2024年11月21日，朔州市政府復(fù)函忻州市中院，解釋稱溢源居2003年受讓土地時(shí)的價(jià)格是3.38萬(wàn)元每畝，遠(yuǎn)低于2003年3月朔州市政府公布的市區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)。基準(zhǔn)地價(jià)中，商業(yè)用地價(jià)格區(qū)間為每畝7.9——13.9萬(wàn)元。

朔州市政府在復(fù)函中稱此案“可能涉及國(guó)有資產(chǎn)流失，因此需要審慎處理”。

這個(gè)我都不用解釋了，多少政府不作為都是以這個(gè)理由，因?yàn)榘僭嚥凰?/p>

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2024年12月30日，忻州市中院作出執(zhí)行裁定，裁定朔州市政府向溢源居補(bǔ)償8961.33萬(wàn)元。

2025年1月10日，朔州市市長(zhǎng)吳秀玲批示：朔州市規(guī)劃和自然資源局要積極作為，企業(yè)的合法利益應(yīng)予以保障，同時(shí)，要確保在國(guó)有資產(chǎn)不流失的前提下依法合規(guī)予以解決。

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2025年9月，忻州司法系統(tǒng)與朔州市政府進(jìn)行了一場(chǎng)激烈的交鋒。

忻州市中院稱，山西省高院要求定期對(duì)一年以上長(zhǎng)期未結(jié)案件和涉黨政機(jī)關(guān)案件進(jìn)行清理，本案也在統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)，“并多次被山西省高院督辦”。

忻州市中院要求朔州市政府一次性徹底解決該歷史遺留問題。這是忻州市中院給朔州市政府的“最后通牒”。

一個(gè)星期之后，即2025年9月16日，朔州市政府回復(fù)了：“市長(zhǎng)及分管副市長(zhǎng)均在北京參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)，待分管副市長(zhǎng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)結(jié)束后具體研究相關(guān)事項(xiàng)。”

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到2026年1月17日，南方周末刊發(fā)《“斗法”：中級(jí)法院向市政府下“最后通牒”》發(fā)出，仍然沒有解決。

當(dāng)然，相信隨著新聞報(bào)道，應(yīng)該會(huì)很快解決，盡管現(xiàn)在的南方周末離一紙風(fēng)行的時(shí)代很遠(yuǎn)了。

但如果都靠輿論監(jiān)督，誰(shuí)還相信法律啊？

2026年1月17日星期六

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