靜悄悄的革命：中國營商環境政策的文本分析|NIE學術團成果展

按：最近十年，最重要的改革就是改善營商環境。得益于大語言模型（LLM）等先進的數字技術，我們使用文本分析方法對中國營商環境政策進行了梳理，為相關研究提供了一個宏觀的政策背景，并提煉了若干特征事實。這篇文章應《新經濟》雜志之邀撰寫，并刊發于該刊2025年第12期的首篇位置。《新經濟》是一本新的學術期刊，歡迎各位關注和支持！——聶輝華 2026-1-7

題目：《靜悄悄的革命：中國營商環境政策的文本分析》

作者：聶輝華 杜健

[摘要]以優化營商環境為抓手的經濟和行政管理體制改革，是中國政府最重要的施政舉措之一，形成了一場重塑政企關系、激發市場活力的“靜悄悄的革命”。本文基于2012—2023年約12萬份文件的中國營商環境政策文本庫，運用大語言模型進行文本分析，揭示了中國營商環境政策的多維特征。研究發現，中國營商環境政策的分布呈現“峰狀分布、先增后穩、區域分化”特征，發文主體呈現“部門協同與層級分化”特征，政策目標聚焦“非對標世行的內向改革”，政策擴散遵循“縱向主導、橫向協同”模式。計量分析表明，營商政策數量與營商環境質量顯著正相關。本研究首次全面梳理了中國營商環境政策的內容和特征，清晰描繪了這場“靜悄悄革命”的宏觀圖景與內在運行邏輯，為理解黨的十八大以來中國營商環境的改善提供了扎實的微觀基礎與實證支撐。

[關鍵詞]營商環境 文本分析 大語言模型

一、導論

近年來，從中央到地方，各級政府對優化營商環境給予了前所未有的高度重視。一方面，在施政理念上，“打造市場化、法治化、國際化一流營商環境”，已經成為各級政府的共識，并且是核心工作之一。另一方面，各級政府密集出臺了大量優化營商環境的政策法規。以2019年國務院《優化營商環境條例》為標志性事件，在此前后各省、市、縣發布了超過十萬份與營商環境相關的政策。各級政府在優化營商環境方面的持續投入產生了良好效應。在國際上，中國的營商環境排名從2013年的全球第96位躍升至2020年的第31位，成為全球營商環境改善的標桿之一。總之，以優化營商環境為抓手的經濟和行政管理體制改革，可謂近年來中國政府最重要的施政舉措之一，并且已經形成了一場重塑政企關系、激發市場活力的“靜悄悄的革命”。然而，當前學界對這場“革命”的整體圖景、內在特征與驅動機制尚缺乏系統研究，主要原因在于系統性數據的缺失。現有研究多聚焦于宏觀制度框架或局部個案分析，難以充分揭示政策文本中蘊含的豐富信息。本文旨在填補這一空白，通過對海量政策文本的系統性收集與解析，深入解讀中國營商環境政策體系的深層結構與演變軌跡，為理解這場由中國政府主導的經濟治理變革提供堅實的微觀基礎。

本文基于北大法寶的法律法規數據庫，完整地收集了2012-2023年各級政府頒布的營商環境政策文本，并創新性地運用ChatGPT與DeepSeek等大語言模型，結合精細設計的提示詞工程，系統提取了政策的時空分布、發文主體、目標設定及政府間關系等多維度信息，揭示出四個特征事實。第一，從政策分布看，營商環境政策呈現“峰狀分布、先增后穩、區域分化”的整體特征；第二，從發文單位看，營商環境政策發文主體呈現顯著的部門協同與層級分化特征；第三，從政策目標看，營商環境政策重心偏向非對標世界銀行評估的內部改革議程；第四，從政策擴散看，營商環境政策呈現顯著的縱向主導、橫向協同的層級互動結構。此外，本文基于中國城市政商關系排行榜，采用計量經濟學方法檢驗了營商環境政策文本的實際效果。研究發現，營商環境政策數量的增加在改善行政效率和提升信息公開等硬性、可量化的制度層面表現出顯著效果。然而，對于政府關心、廉潔等軟性的治理問題，僅僅依靠政策數量的累積可能不足以產生顯著影響。

與既有研究相比，本文的主要貢獻有以下兩點。第一，本文首次系統構建了中國營商環境政策文本庫。關于營商環境的現有研究，多基于兩個范式：一是使用調查數據或省市營商環境綜合評價數據進行實證分析。如使用世界銀行企業調查數據（董志強等，2012；夏后學等，2019）、《中國城市營商環境評價》（杜運周等，2020；范合君等，2022；李文釗等，2023）和《中國城市政商關系評價報告》（汪殊逸等，2024）。但調查數據僅在部分年份開展且只包含部分城市，而城市維度的營商環境評價數據一般開始于2017年，起步相對較晚且是“結果側”的評價，無法體現政府“行動側”的舉措。二是使用區域內的某項制度改革實踐作為營商環境的代理變量，如智慧法院（潘越等，2020）和商事制度改革（朱旭峰和張友浪，2015；夏杰長和劉誠，2020；葉振宇和莊宗武，2022；朱奕蒙等，2022）。這一指標雖聚焦具體政策效應，但存在測度維度單一化問題。我們在上述研究的基礎上，利用北大法寶法律法規數據庫，系統性收集、整理并構建了中央和地方層級的營商環境政策文本數據庫，為多角度分析各級政府在營商環境維度“行動側”的努力提供了更獨特的視角。第二，本文運用大語言模型揭示了海量營商環境政策的特征事實。本文創新性地使用大語言模型方法，系統提煉出中國營商環境政策在分布、主體、目標與擴散四個維度的關鍵特征事實，清晰描繪了這場“靜悄悄革命”的宏觀圖景與內在運行邏輯，為理解中國特色的經濟治理模式提供了有力的實證支撐。

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