浙江省地方政府專項(xiàng)債申請(qǐng)與應(yīng)用現(xiàn)狀分析報(bào)告

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng) 曹雷

一、報(bào)告摘要

作為經(jīng)濟(jì)大省和改革先行區(qū)，浙江省地方政府專項(xiàng)債在發(fā)行規(guī)模、應(yīng)用領(lǐng)域、管理機(jī)制等方面均走在全國(guó)前列。本報(bào)告基于2025年最新發(fā)行數(shù)據(jù)與典型案例，系統(tǒng)分析浙江省專項(xiàng)債申請(qǐng)流程規(guī)范、應(yīng)用場(chǎng)景創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)防控有效的發(fā)展現(xiàn)狀，剖析當(dāng)前存在的結(jié)構(gòu)性矛盾與潛在挑戰(zhàn)，提出兼具前瞻性與實(shí)操性的優(yōu)化建議，為各地規(guī)范專項(xiàng)債管理、提升資金使用效益提供參考。

二、浙江省專項(xiàng)債申請(qǐng)管理現(xiàn)狀

（一）申請(qǐng)流程規(guī)范化構(gòu)建

浙江省已形成"市縣申報(bào)-省級(jí)審核-庫(kù)管聯(lián)動(dòng)"的標(biāo)準(zhǔn)化申請(qǐng)?bào)w系。按照《浙江專項(xiàng)債使用管理辦法》要求，市縣政府需依據(jù)年度發(fā)行計(jì)劃，組織項(xiàng)目單位提交可行性研究報(bào)告、收益與融資平衡方案、績(jī)效目標(biāo)等完整材料。省財(cái)政廳聯(lián)合相關(guān)部門(mén)重點(diǎn)審核項(xiàng)目公益性屬性、收益平衡能力及前期工作完備性，審核通過(guò)后納入省級(jí)專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫(kù)統(tǒng)一管理、動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保項(xiàng)目質(zhì)量與資金需求精準(zhǔn)匹配。

（二）發(fā)行機(jī)制成熟高效

發(fā)行渠道覆蓋全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)、證券交易所債券市場(chǎng)，采用記賬式固定利率附息債形式，形成多期限搭配的發(fā)行結(jié)構(gòu)。2025年11月發(fā)行的8期債券中，期限涵蓋5年、10年、20年、30年，適配不同項(xiàng)目建設(shè)周期需求，發(fā)行手續(xù)費(fèi)統(tǒng)一按承銷面值的0.6‰執(zhí)行，成本控制合理。從發(fā)行進(jìn)度看，2025年一季度已完成全年置換隱債專項(xiàng)債發(fā)行額度565億元，位列全國(guó)前列，三季度發(fā)行計(jì)劃達(dá)2082億元，其中新增專項(xiàng)債1522億元，占比73%，發(fā)行節(jié)奏與項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度銜接緊密。

（三）額度分配精準(zhǔn)導(dǎo)向

額度分配堅(jiān)持"保重點(diǎn)、補(bǔ)短板、促創(chuàng)新"原則，向重大基建、民生保障、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等領(lǐng)域傾斜。2025年新增專項(xiàng)債重點(diǎn)投向基建與民生領(lǐng)域，同時(shí)預(yù)留額度支持存量商品房收購(gòu)、土地儲(chǔ)備等創(chuàng)新場(chǎng)景，形成"常規(guī)項(xiàng)目保剛需、創(chuàng)新項(xiàng)目促轉(zhuǎn)型"的額度配置格局。從區(qū)域分布看，兼顧省會(huì)城市與三四線城市協(xié)調(diào)發(fā)展，在房地產(chǎn)去庫(kù)存等專項(xiàng)任務(wù)中，優(yōu)先支持庫(kù)存壓力較大的湖州、溫州、嘉興等區(qū)域，體現(xiàn)精準(zhǔn)施策思路。

三、浙江省專項(xiàng)債應(yīng)用實(shí)踐與典型案例

（一）應(yīng)用領(lǐng)域多元拓展

浙江省專項(xiàng)債應(yīng)用已從傳統(tǒng)基建領(lǐng)域，拓展至"基建+民生+產(chǎn)業(yè)+風(fēng)險(xiǎn)化解"的多元場(chǎng)景。2025年發(fā)行的專項(xiàng)債中，既包含土地儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等常規(guī)類別，也涵蓋存量商品房收購(gòu)轉(zhuǎn)保障房、隱性債務(wù)置換等創(chuàng)新應(yīng)用，形成"土地+住房"雙輪驅(qū)動(dòng)的協(xié)同效應(yīng)。其中土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債與其他項(xiàng)目收益專項(xiàng)債互補(bǔ)，既保障城市開(kāi)發(fā)有序推進(jìn)，又通過(guò)保障性住房建設(shè)完善民生保障體系。

（二）典型案例深度解析

案例一：全國(guó)首批存量商品房收購(gòu)專項(xiàng)債項(xiàng)目

- 項(xiàng)目背景：針對(duì)三四線城市房地產(chǎn)庫(kù)存積壓?jiǎn)栴}，2025年4月三四線城市平均存銷比達(dá)30.5，顯著高于一二線城市，浙江率先探索專項(xiàng)債支持存量房收購(gòu)的"以購(gòu)代建"模式。

- 實(shí)施情況：發(fā)行"25浙江債23""25浙江債25""25浙江債26"三只專項(xiàng)債，融資總額16.53億元，支持湖州、溫州、嘉興8個(gè)項(xiàng)目建設(shè)，其中湖州星悅里、憶境府、臻品府、溪畔居4個(gè)項(xiàng)目獲資14.86億元，占比近九成。資金主要用于收購(gòu)普通住宅及車位，改造為保租房、配售型保障房等保障性住房類型。

- 實(shí)施成效：既化解了房地產(chǎn)庫(kù)存壓力，又拓寬了保障性住房供給渠道，形成"去庫(kù)存+民生保障"的雙贏格局，為全國(guó)同類城市提供了可復(fù)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

案例二：2025年四季度多期限組合發(fā)行項(xiàng)目

- 項(xiàng)目概況：2025年11月發(fā)行的8期專項(xiàng)債（含再融資專項(xiàng)債），計(jì)劃發(fā)行面值總額362.63億元，其中專項(xiàng)債券（五十六~六十期）涵蓋10年、5年、20年、30年多種期限，適配不同項(xiàng)目資金需求。

- 期限配置邏輯：5年期債券（21.74億元）用于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，匹配短期土地出讓收益周期；10年期債券（123.03億元）投向常規(guī)基建與民生項(xiàng)目；20年、30年期債券（合計(jì)29.06億元）支持長(zhǎng)期收益穩(wěn)定的公益性項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)資金期限與項(xiàng)目生命周期精準(zhǔn)匹配。

- 管理亮點(diǎn)：實(shí)行半年付息與到期一次性還本相結(jié)合的兌付方式，5年期土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債按年付息，降低短期償債壓力，體現(xiàn)精細(xì)化管理思維。

案例三：隱性債務(wù)置換專項(xiàng)債項(xiàng)目

- 實(shí)施規(guī)模：2025年一季度發(fā)行置換隱債專項(xiàng)債565億元，提前完成全年發(fā)行額度，為市縣化解隱性債務(wù)提供了低成本資金支持。

- 實(shí)施意義：通過(guò)專項(xiàng)債置換高成本隱性債務(wù)，有效降低地方政府融資成本，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，同時(shí)為公益性項(xiàng)目騰出更多資金空間，實(shí)現(xiàn)"化債"與"增投"的良性循環(huán)。

四、現(xiàn)狀特征與核心挑戰(zhàn)

（一）突出特征

1. 規(guī)模與效益雙領(lǐng)先：發(fā)行規(guī)模持續(xù)位居全國(guó)前列，2025年三季度新增專項(xiàng)債計(jì)劃1522億元，資金使用聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，形成"規(guī)模穩(wěn)增、效益提升"的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

2. 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)成效顯著：全國(guó)率先推出存量商品房收購(gòu)專項(xiàng)債，拓展專項(xiàng)債應(yīng)用邊界，形成多項(xiàng)可復(fù)制推廣的改革經(jīng)驗(yàn)。

3. 管理機(jī)制日趨完善：建立從申請(qǐng)、審核、發(fā)行到兌付的全流程管理體系，項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)管理與多期限發(fā)行結(jié)構(gòu)適配，風(fēng)險(xiǎn)防控能力較強(qiáng)。

（二）核心挑戰(zhàn)

1. 項(xiàng)目收益平衡壓力顯現(xiàn)：部分公益性項(xiàng)目投資回報(bào)周期長(zhǎng)，受市場(chǎng)波動(dòng)影響較大，收益與融資平衡的可持續(xù)性面臨考驗(yàn)。

2. 區(qū)域與領(lǐng)域結(jié)構(gòu)待優(yōu)化：雖然已向三四線城市傾斜，但優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目資源仍集中在杭州等核心城市，部分縣域項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足；傳統(tǒng)領(lǐng)域占比偏高，新興產(chǎn)業(yè)配套項(xiàng)目占比有待提升。

3. 績(jī)效管理精細(xì)化不足：部分項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)，全過(guò)程績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制仍需完善，資金使用效率有待進(jìn)一步提升。

4. 風(fēng)險(xiǎn)防控存在薄弱環(huán)節(jié)：長(zhǎng)期限債券占比提升增加未來(lái)償債壓力，部分項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)管理能力不足，可能影響償債資金來(lái)源穩(wěn)定性。

五、前瞻性建議與實(shí)踐路徑

（一）優(yōu)化申請(qǐng)審核機(jī)制

1. 建立項(xiàng)目分級(jí)分類審核體系：對(duì)重大戰(zhàn)略項(xiàng)目開(kāi)辟"綠色通道"，簡(jiǎn)化審核流程；對(duì)創(chuàng)新類項(xiàng)目加強(qiáng)收益可行性論證，確保風(fēng)險(xiǎn)可控。

2. 完善項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)：建立"儲(chǔ)備-申報(bào)-實(shí)施-退出"的全生命周期管理，鼓勵(lì)市縣圍繞數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色低碳等新興領(lǐng)域儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，提升項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量。

（二）創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景與模式

1. 拓展新興領(lǐng)域支持范圍：將專項(xiàng)債支持范圍延伸至新型基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域，重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)鏈配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2. 深化"專項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資"組合模式：在收益穩(wěn)定的項(xiàng)目中，探索專項(xiàng)債與銀行貸款、REITs等工具的協(xié)同使用，放大資金杠桿效應(yīng)。

3. 擴(kuò)大存量資產(chǎn)盤(pán)活規(guī)模：總結(jié)湖州等地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，適度擴(kuò)大存量商品房收購(gòu)專項(xiàng)債規(guī)模，探索存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)收購(gòu)的專項(xiàng)債支持模式。

（三）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控與績(jī)效管理

1. 健全收益動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制：對(duì)項(xiàng)目收益實(shí)行季度跟蹤、年度評(píng)估，建立收益缺口預(yù)警機(jī)制，提前制定應(yīng)對(duì)預(yù)案。

2. 完善績(jī)效管理體系：細(xì)化績(jī)效指標(biāo)設(shè)置，將項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、資金使用效率、群眾滿意度等納入考核，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與后續(xù)額度分配掛鉤。

3. 優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)：根據(jù)項(xiàng)目收益周期科學(xué)匹配債券期限，合理控制30年期等超長(zhǎng)期債券規(guī)模，防范長(zhǎng)期償債風(fēng)險(xiǎn)。

（四）提升區(qū)域均衡發(fā)展水平

1. 建立優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目幫扶機(jī)制：組織核心城市優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目單位與縣域結(jié)對(duì)，分享項(xiàng)目策劃、申報(bào)經(jīng)驗(yàn)，提升縣域項(xiàng)目?jī)?chǔ)備能力。

2. 實(shí)行差異化額度分配：對(duì)山區(qū)26縣等欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予額度傾斜，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項(xiàng)目，助力共同富裕。

六、結(jié)論

浙江省地方政府專項(xiàng)債在申請(qǐng)管理規(guī)范化、應(yīng)用場(chǎng)景創(chuàng)新化、發(fā)行機(jī)制市場(chǎng)化等方面取得顯著成效，通過(guò)存量商品房收購(gòu)等創(chuàng)新實(shí)踐，為全國(guó)專項(xiàng)債改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前需聚焦項(xiàng)目收益平衡、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)防控等核心問(wèn)題，進(jìn)一步完善申請(qǐng)審核機(jī)制、拓展創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景、強(qiáng)化績(jī)效管理，推動(dòng)專項(xiàng)債從"規(guī)模增長(zhǎng)"向"質(zhì)量效益提升"轉(zhuǎn)型，使其在穩(wěn)增長(zhǎng)、補(bǔ)短板、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮更大作用，為浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)提供堅(jiān)實(shí)支撐。

作者：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng) 曹雷