鄭渝川 | 基層的鐵飯碗究竟好不好端，鎮(zhèn)村的工作好不好做？

華中師范大學(xué)政治學(xué)與國家治理研究院教授、博士生導(dǎo)師田先紅所著的《小鎮(zhèn)里的中國》一書，將華中地區(qū)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在最近幾十年來的治理沿革納入觀察和研究的范疇，收集剖析了大量樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檔案資料尤其是信訪案件記錄、政策文件和法律文書，并開展了扎實(shí)的追蹤田野調(diào)查，對照了20世紀(jì)90年代至本世紀(jì)初基層信訪治理的狀況、稅費(fèi)改革后的基層信訪治理狀況，從而挖掘了發(fā)展與穩(wěn)定之間的張力規(guī)范、限制、驅(qū)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)律，探究出國家和基層政權(quán)的制度供給能力及其實(shí)施績效。

這本書的出版，具有重要的學(xué)術(shù)意義，對于關(guān)心中國基層治理和穩(wěn)定的研究者、大眾讀者更為具體地了解國情也具有不可低估的參照價(jià)值。

筆者在此前對鄉(xiāng)村治理、縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行相關(guān)學(xué)術(shù)著作撰寫書評時(shí)，其實(shí)已經(jīng)幾次提到，哪怕是縣城、鄉(xiāng)村的城鄉(xiāng)子弟，對于縣域和鄉(xiāng)村的治理運(yùn)行，了解也非常有限——近些年來因就業(yè)形勢緊張而形成的考公考編熱，甚至縣鎮(zhèn)基層一些機(jī)關(guān)單位的臨聘崗位，競爭也非常激烈。但報(bào)考者、應(yīng)聘者對于基層單位和崗位的了解，對于“上岸”后將面臨怎樣的壓力，處于什么樣的環(huán)境，單位和領(lǐng)導(dǎo)究竟關(guān)心什么，一無關(guān)系二無特殊資源的“上岸”者要如何脫穎而出，其實(shí)都是不清楚的。

所以，通過這本書，希望通過考公考編，獲得穩(wěn)定工作和生活，尤其是希望回避熱門部門、城市崗位的競爭，通過基層崗位“上岸”的讀者，可以看到一個(gè)更為真切而非濾鏡后的基層崗位狀態(tài)。

基層崗位總體上而言都將面臨大量瑣碎的工作，事實(shí)上，進(jìn)入各類性質(zhì)的企業(yè)，一線崗位的工作特點(diǎn)也必然如此。概括起來，即如鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的干部，瑣碎的工作主要包括四類：第一，就是常態(tài)化，日常行政事務(wù)，這類事務(wù)壓力不大，但需要占用工作時(shí)間，比如書中所提到的迎接上級檢查——“上級設(shè)定檢查考核的具體目標(biāo)和治標(biāo)任務(wù)，決定檢查驗(yàn)收的方式”，這由不得基層不重視，因?yàn)檫@很可能關(guān)系到上級和轉(zhuǎn)移支付撥款是否如數(shù)及時(shí)到位，還決定著基層干部的仕途前景。書中談到，迎檢是個(gè)很有專業(yè)性的活兒，“在迎檢實(shí)踐中，某些基層干部也習(xí)得和積累了諸多迎檢的‘技巧’”，比如重點(diǎn)“包裝”一些農(nóng)戶，使其掌握檢查的先關(guān)要求、備齊材料、學(xué)習(xí)掌門話術(shù)。還有就是要提供大量詳實(shí)、真實(shí)的圖表資料等以備查驗(yàn)。

第二，上級交辦工作，往往是上級指派的重點(diǎn)項(xiàng)目工作（需求和目標(biāo)經(jīng)常發(fā)生變動），維護(hù)穩(wěn)定、解決訴求的具體工作，涉及到大量的走訪、調(diào)查、協(xié)調(diào)、回應(yīng)，許多項(xiàng)目都大大超出了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力、人員能力范疇，基層干部需要大量消耗時(shí)間來勉強(qiáng)完成或無法完成，將盡力籌辦的情況上報(bào)；

第三，為增強(qiáng)基層發(fā)展動能，增加就業(yè)的招商引資。

第四，調(diào)處基層矛盾，將問題盡可能控制在鎮(zhèn)村兩級，這也是人們常說的“穩(wěn)定壓倒一切”。

這些都意味著，事情不僅瑣碎，而且壓根就不是很多人所預(yù)期的那種一成不變，循規(guī)蹈矩就能完成的工作。雖然法律、制度、政策明晰，但具體執(zhí)行中的模糊空間、可解釋可變通的空間巨大，基層干部理論上有巨大的裁量自由，但這卻是以擔(dān)負(fù)問責(zé)責(zé)任甚至法律懲處風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)的。換言之，問責(zé)制使得裁量自由實(shí)際上變成了很多干部寧可不要的燙手山芋，希望上級盡可能精準(zhǔn)界定要不要做、如何做、做到什么程度。

以《小鎮(zhèn)里的中國》書中所提到的那樣，幾十年來，從上到下，落實(shí)到基層的治理，已經(jīng)從偏重意識形態(tài)教育到注重制度建設(shè)、從軟性約束到剛性約束發(fā)展轉(zhuǎn)變。“市場經(jīng)濟(jì)的興起，人們自我意識、個(gè)人本位觀念的強(qiáng)化”，使得傳統(tǒng)的規(guī)訓(xùn)、宣講、引導(dǎo)等工作手段變得越來越難以推行，基層工作越來越多地采用目標(biāo)責(zé)任制。

21世紀(jì)初，包括這本書所提及的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)，國內(nèi)許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村民大量上訪，且頻頻出現(xiàn)越級上訪，為此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組的工作重心不可避免轉(zhuǎn)入包保責(zé)任制，相當(dāng)數(shù)量的人手配置到工作專班，就像足球場上的盯人中衛(wèi)。參與到這套責(zé)任制、專班的人員被要求包掌握情況、包解決困難、包教育轉(zhuǎn)化、包溫控管理、包依法處理，一旦局面失控，必然引發(fā)問責(zé)。這也觸發(fā)了對應(yīng)的截訪，甚至工作人員需要想盡辦法陪同上訪者吃喝玩樂。這些應(yīng)對方式顯然只能治標(biāo)，無法治本。因?yàn)闊o論是縣還是鎮(zhèn)村，并沒有財(cái)力甚至行政權(quán)力治本解決頻繁導(dǎo)致上訪的問題，比如曾長期困擾中西部省份諸多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民辦教師安置。

應(yīng)該說，經(jīng)由從21世紀(jì)初以來的20多年里，基層治理制度體系得以空前強(qiáng)化，疫情三年進(jìn)一步增強(qiáng)了這套體系的組織化、動員能力和協(xié)同水平。再加上各級各地公共治理趨于水平更高的法治化、專業(yè)化，再有就是轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的優(yōu)化、科學(xué)化，許多過去困擾著基層干部的老大難問題得到了解決。

雖然如此，在而今的縣域以及鎮(zhèn)村，仍然不可避免面臨纏訪者，尤其是謀利型上訪者。這類上訪者深諳信訪法規(guī)，對于不同層級的政府的權(quán)限、關(guān)注“痛點(diǎn)”都很了解，通過政策漏洞來捕捉上訪機(jī)會，其訴求游走在合法但不合理的邊緣，比如不符合條件的一些福利政策待遇。

纏訪者對于基層工作人員甚至縣鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)精力的牽涉顯然是巨大的，尤其是在現(xiàn)有的壓力型信訪治理體制下，前者拿捏后者，很容易試探出對方的“痛點(diǎn)”。過去10多年來，國家發(fā)展戰(zhàn)略從過去的以農(nóng)支工，轉(zhuǎn)向以工哺農(nóng)，大規(guī)模提高了對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村工作的經(jīng)費(fèi)投入，這意味著基層可支配資源尤其是財(cái)力的增強(qiáng)，說白了，就是基層用來擺平的錢確實(shí)多了，纏訪者的行為確實(shí)可能帶來回報(bào)。再加上很關(guān)鍵的一點(diǎn)，那就是這些年來因產(chǎn)業(yè)政策而實(shí)現(xiàn)的企業(yè)項(xiàng)目從沿海東部到西部的轉(zhuǎn)移，許多鎮(zhèn)村的村民身邊出現(xiàn)了許多企業(yè)，涉及到排污、噪聲、占地補(bǔ)償?shù)葐栴}。纏訪者的訴求往往夾雜著合法合理訴求，還能輕易尋求其他村民中的同盟力量。這就使得基層干部與纏訪者之間的博弈變得異常艱難，博弈結(jié)果往往就是，縣鎮(zhèn)和村組不得不屢次下沉底線，放棄原則，為的是暫時(shí)搞掂麻煩。“他們采用各種擺平手段，以圖達(dá)到讓上訪者息訴罷訪的目的”，雖然這可能創(chuàng)造出更大的道德風(fēng)險(xiǎn)，帶來相對而言更多的效仿。

正如書作者所說，近年來隨著各地開始應(yīng)用12345熱線，建立快速獲取民眾意見建議的渠道體系，這實(shí)際上增加了基層尤其是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的壓力。對于地級市、縣級兩級黨政而言，12345熱線切實(shí)降低了民眾反映問題的成本，降低了門檻，減少了對信訪秩序的沖擊——然而，對于基層而言，這也意味著傳統(tǒng)信訪渠道所可能發(fā)揮的過濾無關(guān)緊要甚至是毫無法理依據(jù)支撐的訴求的作用失效，基層承攬的熱線工單數(shù)量必然陡然增加，基層干部陷入疲于奔命響應(yīng)、調(diào)查、調(diào)解或執(zhí)法解決、反饋、根據(jù)投訴者意見再響應(yīng)的循環(huán)之中。

所評圖書：

書名：《小鎮(zhèn)里的中國》

作者：田先紅

出版社：中國人民大學(xué)出版社

出版日期：2026年3月