歐盟擴容困局

15年來，歐盟擴容一直是政治話語中的重要議題。各國領導人一直熱情洋溢地談論即將到來的新一輪擴容，這也激發了渴望加入歐盟的國家的期待和希望。然而，現實卻遠比想象黯淡得多。

目前，9個候選國中僅有4個（阿爾巴尼亞、摩爾多瓦、黑山和烏克蘭）有望在未來5年內加入歐盟：歐盟領導人正在考慮讓烏克蘭最早于2027年加入；黑山已開啟全部入盟談判章節，被普遍視為當前最接近跨過門檻的候選國。

但在新一輪擴容議題升溫之際，歐盟正醞釀對現有入盟機制進行結構性調整，內部討論已聚焦三種改革路徑。

三個改革方案

俄烏沖突使歐盟領導人將擴大歐盟邊界作為防御屏障，擴容成為地緣政治上的緊迫問題。

去年11月初，歐盟外交政策負責人卡婭·卡拉斯就表示，歐盟可能在2030年前吸納新成員國。歐盟擴大事務專員瑪爾塔·科斯還給出時間表，稱黑山有望在2028年成為歐盟第28個成員國，阿爾巴尼亞有望在2029年成為歐盟第29個成員國。烏克蘭和摩爾多瓦有望在2028年完成入盟談判，并在2030年加入歐盟。

歐洲政策中心（EPC）在去年發布的報告《時代考驗》中論述稱，加快烏克蘭以及其他明確表示愿意加入歐盟的候選國入盟進程，不僅是正確的做法，也是歐洲人面對充滿不確定性和危險的世界時所必須采取的戰略應對措施。

而在3月11日通過的一份關于歐盟擴大戰略的報告中，歐洲議會議員指出，歐盟擴大是對不斷變化的地緣政治現實的戰略回應，也是對歐盟安全與穩定的一項至關重要的投資。

這份由歐洲議會“復興歐洲”黨團成員佩特拉斯·奧什特雷維丘斯起草的文件呼吁歐盟各機構保持擴大進程的勢頭，消除內部障礙，同時嚴格遵守可預測且以擇優為基礎的入盟程序。

報告指出，擴大歐盟對現有成員國和未來成員國來說都是“雙贏”，但必須與內部改革齊頭并進，以保障歐盟的運作并改進決策過程。

目前，歐盟正在考慮三種擴大進程改革方案。

專注報道歐盟政策的新聞網站Euractiv（歐洲動態）在其近期簡報中稱，第一個方案是維持現行的入盟模式，即候選國在正式加入歐盟之前必須完全符合歐盟法律體系；第二個方案建議采取漸進式或分階段的融合方式，允許候選國在正式加入歐盟之前參與歐盟的特定政策、項目或單一市場；第三個方案則建議加快入盟進程，特別是針對烏克蘭，并可能輔以入盟后的監督機制。

分析人士認為，“漸進式一體化”是一種現實可行的方案，因為它允許候選國根據其改革表現，在加入歐盟之前參與特定的歐盟政策和市場領域。不過，外界仍擔心這種模式無法充分滿足歐盟擴大的地緣政治緊迫性。

“反向擴大”遇阻

當前歐盟擴大辯論的焦點在于從緩慢、傳統的入盟模式轉向更快、更靈活的模式。特別是針對烏克蘭入盟方面，一些歐盟領導人希望烏克蘭盡早入盟，甚至還提出最早于2027年實現的想法，實現的路徑就是上述改革方案中的第三種“反向擴大”。

但在3月4日，歐盟各國大使拒絕了這項方案，并要求歐盟委員會尋找更切實可行的前進方向。

歐洲政策中心副首席執行官兼研究主任揚尼斯·艾曼歐立德斯認為，這一方式并不能保證烏克蘭快速加入歐盟，還有可能在解決一個問題的同時，悄悄地制造出另一個問題。

首先，歐盟成員資格的核心在于權利、義務與決策權的完全平等。如果在正式接納新成員的同時，限制其影響力、代表性或參與度，將使歐盟演變為分層結構。烏克蘭總統澤連斯基已明確表示，烏克蘭不會接受長期處于“半成員”狀態。

其次，如果“選擇性擴員”，將烏克蘭作為唯一特例，忽視其他長期推進改革希望入盟的國家，將構成戰略與道義上的雙重失誤。西巴爾干國家及摩爾多瓦為對接歐盟標準已投入多年，若它們認為入盟取決于地緣政治緊迫性而非改革成果，將進一步侵蝕對歐盟的信任。

第三，擴員也應與內部改革同步，確保歐盟可運轉性。

此外，圍繞擴員的另一項核心爭議在于，歐盟如何避免重演“匈牙利式困境”。匈牙利自2004年與多個中東歐國家一同加入歐盟以來，多次因民主法治問題及對俄關系立場受到批評，并被指在對烏政策上頻繁掣肘歐盟共識。這一經驗加劇了部分成員國對新成員可能成為“否決權工具使用者”的擔憂。

在此背景下，歐盟委員會正醞釀對擴員機制進行制度性調整。一項被稱為“去匈牙利化”的設計思路正在討論之中，其核心包括在新成員加入后的過渡期內限制其否決權，以降低決策被單一成員國阻滯的風險。

鑒于歐盟主要成員國的整體氛圍，歐盟委員會主席馮德萊恩在4月13日匈牙利總理歐爾班敗選后表示，支持取消歐盟的“一致同意”規則。

“打包入盟”難成

另一方面，圍繞西巴爾干國家能否“同時加入歐盟”的討論再度升溫。

塞爾維亞總統亞歷山大·武契奇與阿爾巴尼亞總理埃迪·拉馬近日在德國《法蘭克福匯報》聯合撰文，呼吁加快兩國融入歐盟的進程，并提出一項具有過渡性質的整合方案。

根據兩人的設想，塞爾維亞與阿爾巴尼亞可逐步融入歐盟單一市場及申根區，但在過渡階段不參與歐盟核心治理結構——包括不派駐歐盟委員、不設歐洲議會議席，也不享有否決權。這一方案實質上意味著一種“有限成員資格”的路徑。

不過截至目前，歐盟委員會尚未就該提議作出正式回應。

談及包括阿爾巴尼亞和塞爾維亞在內的西巴爾干地區的入盟前景，德國獨立學者、布加勒斯特大學國際關系教授弗朗茨-洛塔爾·阿爾特曼表示：“在德國，長期以來一直存在支持‘車隊原則’的強烈聲音，即一次性接納所有西巴爾干國家加入歐盟。”

“然而，就這一方案而言，當前塞爾維亞以及波黑塞族共和國（注：波黑政治實體之一）的官方政策卻起到了反作用。它們阻礙了整個西巴爾干地區的入盟進程，在某種程度上使其他國家淪為武契奇和多迪克（注：曾任波黑塞族共和國總統）政策的‘人質’。”阿爾特曼稱，有歐爾班和斯洛伐克總理菲佐兩個“問題人物”已經夠多了。

阿爾特曼進一步解釋稱，因此，“賽艇原則”（即根據各國自身進展分別推進入盟）被視為支持阿爾巴尼亞、黑山和北馬其頓入盟進程的唯一可行路徑。

“這意味著，在塞爾維亞與科索沃達成最終協議之前，應暫時擱置其入盟進程。歐盟不會再接納一個像塞浦路斯那樣存在未解決邊界和地位問題的成員國。而只要波黑塞族共和國的政治立場仍然鮮明地反西方，波黑的入盟前景也就將受到限制。此外，盡管科索沃高度親歐，但仍有5個歐盟成員國未承認其獨立主權地位，它甚至無法獲得正式候選國身份。”阿爾特曼強調。

納新門檻抬高

自2013年克羅地亞加入歐盟以來，歐盟再未接納過任何新成員國。

除了技術或法律標準，政治層面的束縛也尤為重要。接納新成員需要所有現有歐盟成員國的同意，啟動入盟談判也需要達成共識，而只要有任何一個現有成員國不愿繼續談判，就足以使談判陷入僵局。

在當前成員國立場分化加劇的背景下，這種高度依賴共識的制度安排正變得愈發難以運轉，擴員推進的政治門檻也隨之不斷抬升。

盡管各方都發表了樂觀聲明，但候選國仍面臨部分歐盟成員國的反對。部分成員國擔心，接納新成員會帶來巨大的成本，并可能引入不穩定或腐敗風險。此外，以法國為首的幾個西歐國家還認為，歐盟在擴大規模之前應首先進行自身改革，尤其是在決策程序方面。

馮德萊恩主導推動的歐盟“擴容”，原計劃于本月晚些時候在塞浦路斯尼科西亞舉行的一次歐盟峰會上討論。但一位參與籌備的歐盟高級官員表示，由于多個歐盟成員國對擴容問題采取回避情緒，這一議題如今很可能不會出現在這次的議程中。

根據政治新聞網報道，三名歐盟外交官和一名參與擴容進程的歐盟高級官員表示，各國政府最大的擔憂在于，一旦將新成員納入國內政治討論，相關領導人可能面臨政治反彈。一名來自中等規模的歐盟國家外交官表示：“當年針對波蘭人的那些半民粹、半排外的論調，很可能會在烏克蘭以及其他候選國問題上重現。”

尤其是在法國，這種政治顧慮表現得尤為明顯。根據法國法律，任何新成員加入歐盟都需通過全民公投，而圍繞烏克蘭入盟的潛在投票，被認為可能為民粹右翼力量提供動員契機。

多位歐盟外交官透露，德國、荷蘭和意大利同樣強調，應嚴格遵循歐盟長期確立的“以績效為基礎”的擴員機制，不應因現實局勢而打破既有規則框架。

匈牙利政局的最新變化曾被認為是潛在轉機：毛焦爾在匈牙利大選中勝出，結束了歐爾班長達16年的執政，引發外界對匈牙利可能調整其長期反對烏克蘭入盟立場的期待。然而，毛焦爾在勝選后的首次長時間新聞發布會上明確表示，不支持“快速推進”烏克蘭入盟進程，使得這一預期迅速降溫。

“北擴”更現實

在傳統擴容進程陷入停滯、內部共識愈發難以凝聚之際，歐盟內部正開始重新審視擴張的現實路徑。一些政策制定者與議員認為，與其在高度復雜的候選國問題上反復博弈，不如轉向更具可行性的“低阻力擴容”方向。

歐洲議會外交事務委員會副主席烏爾馬斯·帕特認為，目前來看，未來幾年，歐盟擴張較為現實的方向是“北擴”。冰島、挪威和格陵蘭在法治、生活水平和低腐敗率等諸多方面與歐盟成員國非常相似。因此可以推斷，雖不能完全排除反對可能，但這幾個國家和地區加入歐盟的潛在反對意見會相對有限。

十多年前，冰島入盟談判因漁業問題分歧而破裂。冰島將于今年8月舉行全民公投，決定是否重啟加入歐盟的談判。在挪威，相關辯論也愈演愈烈，格陵蘭的情況也類似。造成這種情況的主要原因是外部因素，即全球范圍內日益加劇的不確定性。

帕特認為，未來幾年，歐盟進一步擴張并非完全不可能。但現在是時候停止空喊口號，轉而專注于取得實質性、切實可行的成果了。這意味著要迅速將目前的歐盟候選國納入一個緊密的契約關系網絡，啟動看似極其艱難的歐盟創始條約修訂進程，以確保即使成員國數量達到35或37個，歐盟也能保持其決策能力。同時，歐盟在對候選國的承諾和言辭上也要坦誠務實。

但現實的問題仍難以跨越。即便是被視為“最接近入盟”的候選國黑山，其推進節奏也遭遇重重阻力。該國已基本完成入盟所需的技術性步驟，但在是否進入下一階段，即啟動入盟條約起草授權的問題上，歐盟各成員國仍無法達成一致。

已有多名黑山官員對進展停滯表達不滿。三位不愿具名的政府人士將法國視為主要阻力來源之一。不過，法方對此予以否認，強調其并非唯一持保留態度的成員國，主張圍繞擴員問題展開更廣泛、系統性的討論。

這一僵局同樣對烏克蘭的入盟前景構成掣肘。從當前歐盟內部氛圍來看，加速接納烏克蘭仍面臨顯著阻力。瑞典和丹麥正積極推動烏克蘭在明年年底前完成入盟談判。但按照現行程序，啟動入盟條約談判仍需獲得主要成員國一致支持，而這一門檻在當前政治環境下難以輕易跨越。