劉佐：關(guān)于中國“十五五”期間稅制改革的初步探討

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關(guān)于中國“十五五”期間稅制改革的初步探討

劉佐

中國法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長

國家稅務(wù)總局稅收科研所原所長、研究員

國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃期間（2021年至2025年），中國稅制改革取得了一系列新的重要進(jìn)展，較好地發(fā)揮了稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性和保障性作用，對(duì)中國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和人民生活產(chǎn)生了重要的積極影響。展望國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃期間（2026年至2030年）的中國稅制改革，依任重道遠(yuǎn)，需繼續(xù)努力。

中國未來5年的稅制改革應(yīng)繼續(xù)落實(shí)中共二十大報(bào)告、二十屆三中全會(huì)決定和四中全會(huì)建議，全國人大批準(zhǔn)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，十四屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的要求，按照十四屆全國人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的“十五五”規(guī)劃綱要、政府工作報(bào)告和預(yù)算報(bào)告的部署，制定總體規(guī)劃和實(shí)施方案，然后逐項(xiàng)逐步落實(shí)，并側(cè)重全面落實(shí)稅收法定原則、保持合理的宏觀稅負(fù)水平、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和完善主體稅種4個(gè)方面。

一、全面落實(shí)稅收法定原則

全面落實(shí)稅收法定原則的內(nèi)涵，從狹義看，可理解為稅收應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會(huì)制定相關(guān)的法律。目前較重要而緊迫的項(xiàng)目，應(yīng)是已經(jīng)列入本屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃一類項(xiàng)目和今年立法計(jì)劃的消費(fèi)稅法。從廣義看，稅收法定應(yīng)理解為根據(jù)憲法、立法法建立完整的稅法體系，縱向應(yīng)包括中央、地方和部門等不同層次、類別，橫向應(yīng)包括立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)和會(huì)計(jì)等多個(gè)方面、領(lǐng)域，國際稅收關(guān)系方面的內(nèi)容也不可或缺。此外，應(yīng)積極研究制定稅法總則，作為未來制定稅法典的基礎(chǔ)。

就目前尚未制定法律、按國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)征收的消費(fèi)稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅4種稅收看，也并非須將相關(guān)行政法規(guī)一律“升格”為法律，因有些稅種是否繼續(xù)保留，可能要根據(jù)稅制改革的總體安排確定。例如，房地產(chǎn)稅立法可能涉及某些現(xiàn)行的房產(chǎn)、土地稅收的簡(jiǎn)并，土地增值稅是否應(yīng)保留值得商榷。

就已由全國人大及其常委會(huì)制定法律的稅種而言，稅制需進(jìn)一步完善、稅法需修改的，也應(yīng)及時(shí)修改，如個(gè)人所得稅法。有些過去在特定情況下設(shè)立的稅種已逐漸失去其存在的意義，可考慮并入相關(guān)稅種或取消，如煙葉稅；有些新的稅種則應(yīng)根據(jù)需要設(shè)立，如社會(huì)保險(xiǎn)稅。

此外，應(yīng)規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，嚴(yán)禁地方超越法律、法規(guī)授權(quán)自行制定稅收優(yōu)惠政策。階段性稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行到期后，應(yīng)逐項(xiàng)評(píng)估，根據(jù)需要延續(xù)、調(diào)整或取消。

二、保持合理的宏觀稅負(fù)水平

目前國內(nèi)外各方面較公認(rèn)的宏觀稅負(fù)指標(biāo)，是一國當(dāng)年的政府收入占該國當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重。按較權(quán)威的國際貨幣基金組織（IMF）的政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)口徑，中國財(cái)政部計(jì)算的廣義政府收入包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入（不包括國有土地使用權(quán)出讓收入）、國有資本經(jīng)營收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金收入。2024年，中國政府的上述4項(xiàng)收入剔除其中重復(fù)計(jì)算的部分后合計(jì)333753億元，占中國當(dāng)年GDP的比重為24.8%。此外，政府性基金收入中國有土地使用權(quán)出讓的凈收入等收入是否應(yīng)當(dāng)計(jì)入政府收入，可以商榷。某些隱性的政府收入（如不合理、不合法的收費(fèi)、罰款、攤派和“贊助”等）構(gòu)成的企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)，也不容忽視。

IMF的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近年來發(fā)達(dá)國家的宏觀稅負(fù)水平普遍高達(dá)30%以上，有些國家超過了40%甚至50%，如2024年法國為51.4%，瑞典為47.6%，加拿大為42.7%，日本為37.6%，澳大利亞為36.7%；發(fā)展中國家的宏觀稅負(fù)水平一般為20%左右，如2024年泰國為21.4%，印度為20.5%，哈薩克斯坦為19.1%，緬甸為15.6%，肯尼亞為17.5%，埃及為15.8%，剛果（金）為15.2%，烏干達(dá)為14.7%，墨西哥為24.6%，智利為23.9%，秘魯為18.7%，海地為12.2%。總體來看，近年來中國的宏觀稅負(fù)水平明顯低于發(fā)達(dá)國家的宏觀稅負(fù)水平，在發(fā)展中國家中則屬于偏高的水平。

同時(shí)，研究稅負(fù)問題時(shí)不應(yīng)只考察政府收入占GDP的比重，還應(yīng)考慮各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理水平的差異，并將宏觀稅負(fù)與政府債務(wù)的規(guī)模、提供公共服務(wù)的范圍和質(zhì)量等方面的情況一起考察。

實(shí)踐證明，近年來中共中央、全國人大和國務(wù)院作出的關(guān)于減稅降費(fèi)的決策是正確的，效果是明顯的。今后要保持合理的宏觀稅負(fù)水平，須考慮中國宏觀稅負(fù)水平的現(xiàn)狀和相關(guān)因素。在近年來各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度普遍放慢、紛紛采取減稅等刺激措施和中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨諸多壓力、持續(xù)減稅降費(fèi)的情況下，貿(mào)然急于提高中國的宏觀稅負(fù)水平，顯然不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生和增強(qiáng)中國的國際競(jìng)爭(zhēng)力。考慮近期中國政府支出的情況，進(jìn)一步大量減稅降費(fèi)的主張也不現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，鑒于目前中國的宏觀稅負(fù)水平并不低，減稅降費(fèi)也不是沒有空間，繼續(xù)適當(dāng)減稅降費(fèi)不僅是必要的，而且是可能的，實(shí)際上很多行之有效的措施也在繼續(xù)執(zhí)行。

此外，宏觀稅負(fù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化也很重要。應(yīng)通過稅費(fèi)改革逐步加大政府收入中稅收收入的比重，降低非稅收入所占的比重。2024年，中國的政府收入中稅收收入僅占52.4%，非稅收入占比高達(dá)47.6%，甚至有些地區(qū)的非稅收入中已大大超過當(dāng)?shù)氐亩愂帐杖耄@種狀況應(yīng)盡快改變。

與此相關(guān)，政府債務(wù)的規(guī)模和增長速度也需適當(dāng)控制，因?yàn)楝F(xiàn)在發(fā)行公債，以后將主要依靠稅收還本付息。所以，公債相當(dāng)于提前使用的稅款和延期征收的稅款。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2025年年末中國國債、地方政府債務(wù)余額合計(jì)超過96萬億元，分別相當(dāng)于當(dāng)年全國稅收收入5.4倍、一般公共預(yù)算收入4.4倍和GDP的68.5%。這些債務(wù)還本付息的現(xiàn)實(shí)壓力和長遠(yuǎn)影響都不應(yīng)忽視。

三、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)

優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)應(yīng)側(cè)重合理設(shè)置稅種和健全直接稅體系、地方稅體系3個(gè)方面。

（一）合理設(shè)置稅種

在設(shè)計(jì)稅制、設(shè)置稅種時(shí)，應(yīng)權(quán)衡擬通過稅制建設(shè)達(dá)到的各種目標(biāo)，如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配和消費(fèi)、改善稅收管理等，統(tǒng)籌考慮各稅種的地位、作用、相互關(guān)系和相應(yīng)的國際稅收關(guān)系，在合理設(shè)置稅種的前提下實(shí)現(xiàn)稅制的簡(jiǎn)化。

經(jīng)過三十多年來的改革，中國開征的稅種已從1994年稅制改革時(shí)的23種減少到2018年后的18種，但現(xiàn)行稅制中稅種近似、交叉和缺位等問題仍存在，如車輛購置稅與消費(fèi)稅近似，交叉征收，可考慮合并；契稅屬于財(cái)產(chǎn)稅，但征收方法與增值稅類似，可考慮分別并入增值稅和房地產(chǎn)稅；有些過去在特定情況下設(shè)立的稅種已逐漸失去其存在的意義，可考慮并入相關(guān)稅種或取消，如煙葉稅；有些新的稅種則應(yīng)根據(jù)需要設(shè)立，如社會(huì)保險(xiǎn)稅。此外，有些具有稅收性質(zhì)的合理的政府收入也可考慮并入有關(guān)稅種，或改為地方附加稅，如與水資源稅類似的水資源費(fèi)、隨增值稅和消費(fèi)稅附征的教育費(fèi)附加。同時(shí)，應(yīng)避免“稅收萬能論”的抬頭，即不能指望通過稅收解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中遇到的所有問題。

（二）健全直接稅體系

中國現(xiàn)行稅制中的直接稅體系，包括企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、耕地占用稅、車輛購置稅、車船稅、船舶噸稅、印花稅、環(huán)境保護(hù)稅和煙葉稅13個(gè)稅種，超過全國18種稅收的三分之二；但此類稅收的收入規(guī)模不大，2024年合計(jì)僅八萬多億元，不足全國稅收總額的一半，其中企業(yè)所得稅收入約占一半，煙葉稅的收入僅一百多億元。

與外國特別是發(fā)達(dá)國家的直接稅體系相比，目前中國直接稅體系存在的主要問題是：稅種特別是地方稅、小稅種偏多，占全國稅種總數(shù)的比重偏高；收入規(guī)模特別是所得稅收入規(guī)模偏小，占全國稅收總額的比重偏低；房地產(chǎn)方面的稅收立法相對(duì)滯后，稅制也相對(duì)落后。這樣的稅制既不利于增加政府的財(cái)政收入，也不利于發(fā)揮直接稅的調(diào)節(jié)作用特別是調(diào)節(jié)分配的作用，所以需盡快逐步完善，可考慮采取下列改革措施：

第一，合理設(shè)置稅種，簡(jiǎn)化稅制，合理負(fù)擔(dān)。在所得稅方面，應(yīng)把具有所得稅性質(zhì)的土地增值稅與企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅統(tǒng)籌考慮，避免前者與后兩者交叉征收造成稅制復(fù)雜和稅負(fù)偏重。在財(cái)產(chǎn)稅方面，應(yīng)整合現(xiàn)行房產(chǎn)、土地方面的稅收和政府收費(fèi)，建立統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅；車輛購置稅、車船稅等涉及車船的稅收和政府收費(fèi)，也應(yīng)統(tǒng)籌考慮。煙葉稅之類的小稅種是否保留，可以商榷。

第二，進(jìn)一步落實(shí)稅收法定原則。需立法的，如房地產(chǎn)稅法，應(yīng)積極推進(jìn)相關(guān)工作；已立法，需完善的，應(yīng)及時(shí)修改，如個(gè)人所得稅法；不宜很快全面實(shí)施的措施，可試點(diǎn)先行，如擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍。

第三，在完善主體稅種方面，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅應(yīng)作為重點(diǎn)。

第四，可通過相關(guān)稅費(fèi)改革，擴(kuò)大直接稅的范圍和規(guī)模，提高直接稅收入占稅收總額的比重。例如，可把城市維護(hù)建設(shè)稅等稅費(fèi)合并為具有直接稅性質(zhì)的地方附加稅，其他某些具有直接稅性質(zhì)的收費(fèi)和基金等政府收入項(xiàng)目也可并入地方稅或地方稅附加。還可參考部分國家的做法，把中國的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改為社會(huì)保險(xiǎn)稅。此外，可通過完善增值稅制度，適當(dāng)控制增值稅收入的規(guī)模，降低此項(xiàng)稅收收入占全國稅收總額的比重。

（三）健全地方稅體系

中國現(xiàn)行稅制中的地方稅體系，包括土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、耕地占用稅、車船稅、環(huán)境保護(hù)稅和煙葉稅8個(gè)稅種，都屬于直接稅，所以可以說健全地方稅體系是完善直接稅體系的部分內(nèi)容，現(xiàn)行地方稅體系存在的主要問題與直接稅體系存在的主要問題也類似，表現(xiàn)在稅種設(shè)置、稅收立法和收入規(guī)模等方面。

從稅種設(shè)置看，契稅具有商品稅的性質(zhì)，與增值稅有類似之處；土地增值稅具有所得稅的性質(zhì)，與企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅有類似之處；房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅都屬于房地產(chǎn)稅范疇，但不同于外國通行的房地產(chǎn)稅；煙葉稅是2006年取消農(nóng)業(yè)稅時(shí)為了解決一些遺留問題設(shè)立的特殊稅種。

從稅收立法看，全國人大常委會(huì)已于2021年通過了關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定，但此項(xiàng)決定尚待落實(shí)；國務(wù)院關(guān)于征收房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅的3部行政法規(guī)都是三十多年前制定的，其中不少內(nèi)容已不能適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀和深化改革的需要。

從收入規(guī)模看，地方稅的收入比較少，2024年8種稅收合計(jì)僅2萬多億元，這部分稅收占全國稅收總額的比重和地方本級(jí)稅收收入、財(cái)政收入、全部財(cái)政收入的比重都較低，且主要來自與房地產(chǎn)直接相關(guān)的稅收，既不利于增加地方政府的財(cái)政收入，也不利于發(fā)揮地方稅的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用。

為了健全地方稅體系，“十五五”期間除上述完善直接稅體系提及的措施外，還可考慮在消費(fèi)稅改革時(shí)參考原營業(yè)稅的做法，增設(shè)娛樂業(yè)稅目，并將其他一些高消費(fèi)行業(yè)和項(xiàng)目納入征稅范圍，然后將這部分收入劃歸地方政府。

鑒于房地產(chǎn)稅是地方稅體系中的主體稅種，全國人大常委會(huì)也已就此作出決定，國務(wù)院應(yīng)根據(jù)全國人大常委會(huì)的授權(quán)，適時(shí)制定房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的具體辦法，試點(diǎn)地區(qū)政府據(jù)此制定具體的實(shí)施細(xì)則；國務(wù)院及其有關(guān)部門和試點(diǎn)地區(qū)政府構(gòu)建科學(xué)可行的征收管理模式和程序；國務(wù)院按照積極穩(wěn)妥的原則，統(tǒng)籌考慮深化試點(diǎn)與統(tǒng)一立法、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展等情況，確定試點(diǎn)地區(qū)，報(bào)全國人大常委會(huì)備案。

與此類似，國務(wù)院應(yīng)根據(jù)2025年修正后的環(huán)境保護(hù)稅法和“十五五”規(guī)劃綱要的要求，積極擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍，以便更好地發(fā)揮此稅在環(huán)境保護(hù)方面的積極作用。近期的主要任務(wù)是，根據(jù)揮發(fā)性有機(jī)物的特點(diǎn)，合理設(shè)定征稅范圍和稅額幅度，完善監(jiān)測(cè)技術(shù)和排放量計(jì)算方法，加強(qiáng)工作協(xié)同，加快推進(jìn)試點(diǎn)工作。

四、完善主體稅種

增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅和個(gè)人所得稅是中國現(xiàn)行稅制中的主體稅種，2024年4項(xiàng)稅收合計(jì)138528.7億元，占全國稅收總額的79.2%。因此，中共中央、全國人大和國務(wù)院對(duì)完善這些稅收一直予以高度重視，應(yīng)積極推進(jìn)，逐步落實(shí)。

（一）增值稅

完善增值稅的主要措施可考慮調(diào)整納稅人、稅率和優(yōu)惠規(guī)定。從納稅人看，隨著稅制的完善和管理水平的提高，一般納稅人的范圍應(yīng)逐步擴(kuò)大，進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣制度應(yīng)進(jìn)一步完善。從基本稅率看，與征收增值稅的其他發(fā)展中國家和周邊國家相比，中國現(xiàn)行增值稅13%的基本稅率偏高，可逐步降至10%。為了改善民生，也可先行降低糧食、食油、燃料和醫(yī)保藥品等生活必需品的稅率。此外，目前中國增值稅的四檔稅率可簡(jiǎn)并為基本稅率、低稅率和零稅率三檔。為了平衡稅負(fù)，在調(diào)整增值稅稅率時(shí)，增值稅小規(guī)模納稅人的起征點(diǎn)和征收率也應(yīng)適當(dāng)調(diào)整。從優(yōu)惠規(guī)定看，應(yīng)及時(shí)清理過時(shí)的和其他不適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠規(guī)定，起征點(diǎn)應(yīng)改為免征額。

（二）消費(fèi)稅

完善消費(fèi)稅的主要措施可考慮調(diào)整征稅范圍、稅率和征稅環(huán)節(jié)，并與相關(guān)稅種適當(dāng)協(xié)調(diào)。從征稅范圍看，可將目前未征稅的一些奢侈品、高檔消費(fèi)品納入征稅范圍，還可根據(jù)節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境和調(diào)節(jié)消費(fèi)的需要增設(shè)一些征稅項(xiàng)目。原來征收營業(yè)稅的某些奢侈性消費(fèi)、高檔消費(fèi)的行業(yè)和項(xiàng)目可納入消費(fèi)稅的征收范圍，并進(jìn)一步擴(kuò)大征稅范圍。某些稅目可下放，征收與否由各地自行決定。車輛購置稅可并入消費(fèi)稅。從稅率看，可適當(dāng)提高某些奢侈品、高檔消費(fèi)品和不利于資源、環(huán)境保護(hù)的消費(fèi)品的適用稅率，對(duì)高檔消費(fèi)的行業(yè)和項(xiàng)目實(shí)行較高的稅率。對(duì)汽油、柴油等價(jià)格變化頻繁且變化幅度較大的消費(fèi)品，可改從量定額征稅為從價(jià)定率征稅。從征稅環(huán)節(jié)看，可根據(jù)征收管理?xiàng)l件成熟的情況，逐步將一些目前在生產(chǎn)、批發(fā)和進(jìn)口環(huán)節(jié)征稅的消費(fèi)品改為在批發(fā)和零售環(huán)節(jié)征稅，并由價(jià)內(nèi)稅改為價(jià)外稅。消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)后移和收入下劃地方時(shí)，應(yīng)充分注意由此引起的消費(fèi)稅和增值稅、企業(yè)所得稅等相關(guān)稅費(fèi)收入的區(qū)域性轉(zhuǎn)移和對(duì)相關(guān)地區(qū)財(cái)政收入的影響，并采取妥善的應(yīng)對(duì)措施。

（三）企業(yè)所得稅

完善企業(yè)所得稅的主要措施可考慮調(diào)整稅前扣除、稅率和減免稅規(guī)定。目前中國企業(yè)所得稅的優(yōu)惠規(guī)定較多，涉及稅前扣除、稅率和減免稅等方面的規(guī)定，適用于不同的行業(yè)、地區(qū)和納稅人，適用期限也不盡相同，需適當(dāng)梳理，統(tǒng)籌考慮如何簡(jiǎn)并和規(guī)范，以利于增強(qiáng)透明度、方便操作和提高效率。從稅率來看，中國現(xiàn)行企業(yè)所得稅25%的基本稅率與很多國家企業(yè)所得稅的基本稅率相比偏高，可逐步降至20%左右。

（四）個(gè)人所得稅

完善個(gè)人所得稅的主要措施可考慮調(diào)整納稅人、綜合所得的征稅范圍、稅前扣除和稅率。從納稅人看，應(yīng)允許納稅人根據(jù)自己的情況選擇本人申報(bào)、夫婦聯(lián)合申報(bào)和家庭申報(bào)方式。從綜合所得看，征稅范圍應(yīng)擴(kuò)大（如先將經(jīng)營所得并入綜合所得征稅），勞動(dòng)性所得應(yīng)統(tǒng)一征稅。從稅前扣除看，現(xiàn)行綜合所得的基本費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)每年6萬元需根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和工資、物價(jià)等情況的變化動(dòng)態(tài)調(diào)整，專項(xiàng)附加扣除制度也需繼續(xù)完善。從稅率看，中國現(xiàn)行個(gè)人所得稅45%的最高適用稅率與絕大多數(shù)國家個(gè)人所得稅的最高適用稅率相比偏高，可逐步降至40%左右。勞動(dòng)所得、經(jīng)營所得、資本所得和財(cái)產(chǎn)所得的稅收政策應(yīng)統(tǒng)籌考慮，既要公平稅負(fù)，又要適當(dāng)調(diào)節(jié)高收入，還要鼓勵(lì)投資、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，保障資本市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展。■

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