都市圈發展規劃和空間規劃融合探索——西寧—海東都市圈一體化發展規劃

封面圖圖注：西寧-海東都市圈總體空間格局圖

一、項目背景

在黃河上游的湟水河谷地，西寧與海東兩座城市構成了青海最具活力的經濟走廊。這片僅占全省3%面積的土地，承載著60%以上的人口和經濟總量。新時代的青海被賦予“三個最大”（最大的價值、責任、潛力在生態）和“三個更加重要”（生態、國土、資源能源安全地位）的戰略使命，而西寧—海東都市圈正是踐行這一定位的核心載體。

自2017年蘭西城市群規劃研究啟動以來，項目團隊已持續跟蹤服務這一區域近八年時間，從“城市群協調”到“國土空間協同”，再到如今的“兩規全鏈條融合”，規劃編制進入全新階段。作為“培育型”都市圈，其面臨的核心命題尤為特殊——如何在生態脆弱的河谷地形中，破解“自我發展能力弱”與“戰略使命重”的矛盾？如何讓“發展規劃”與“空間規劃”深度融合，讓規劃藍圖從“戰略部署”到真正“協同落地”？成為本次規劃的重要命題。

圖1 項目團隊持續跟蹤服務蘭西城市群、西寧-海東都市圈地區規劃編制工作

二、項目特點

（一）地域發展特征：戰略地位與動力不足的反差

西寧—海東都市圈地處維護國家生態、國土與資源能源安全地位關鍵的區域，但作為培育型都市圈，綜合發展水平在全國都市圈中排名靠后，人均GDP、地均GDP遠低于西安、蘭白都市圈，西寧的高等院校、科技創新平臺、高新技術企業數量和蘭州、西安等差距較大。開放水平更顯滯后，外貿總量僅為西安都市圈的1/20，與國內主要城市群最短通行時間超過6小時。都市圈綜合承載力仍顯不足，面臨高水平公共服務供給不足、水資源短缺等資源環境約束的問題，難以滿足未來進一步作為全省城鎮化的主戰場的要求。

圖2 培育型都市圈發展動力和開放發展水平分析

（二）空間地形特征：河谷限制下的“內外失衡”

湟水十字河谷地形的特殊限制，導致圈內發展嚴重失衡。都市圈功能人口高度集中在西寧的十字核心地帶，局部人口密度過高、潮汐交通擁堵等“大城市病”初顯，同時，西寧城區接收農牧區轉移人口隨遷子女就學壓力大，學校生均校舍面積不足；而海東市城市建設處于起步階段，人均公園綠地面積僅為全國平均水平的60%，醫療資源千人指標不足西寧的1/2。同時，兩市產業和開放平臺協同不足，西寧與海東的三次產業結構相似系數達0.96，工業結構相似系數0.95，投資聯系呈現日漸減弱趨勢，西寧綜保區與海東保稅物流中心（B型）缺乏聯動。兩市發展空間導向未達成共識，西寧空間增量向多巴、南川傾斜，海東河湟新區建設緩慢，兩市相向發展趨勢趨緩，因協調不足形成大量物流市場類的低效用地項目。

圖3 都市圈產業聯系與同質化情況分析

（三）規劃實施特征：“兩規脫節”與機制壁壘

作為兼具“發展規劃”與“空間規劃”屬性的綜合性規劃，如何避免“戰略空轉”“空間虛設”是核心難點。傳統都市圈發展規劃中，經常出現產業發展、交通規劃、生態保護等要素協同難以落地、與空間規劃“兩張皮”的現象，制約戰略任務切實落地。而省級統籌協調作用有待加強、成本共擔利益共享機制缺失、缺乏一體化示范載體等問題，更讓協同停留在“紙上談兵”階段。

三、“兩規”融合的規劃應對策略

（一）面向“以點發展促面保護”要求，強化引擎輻射能力

形成戰略定位合力。明確都市圈“現代化新青海建設引領區、蘭西城市群重要引擎、黃河流域生態先行區、青藏高原一體化示范區、‘一帶一路’新高地”五大定位，將“小點上的現代化”與“大面上的安全維護”緊密結合，形成“以點促面”的發展邏輯，凝聚戰略價值共識。

強化對外鏈接能力。以加快西寧至成都鐵路等通道建設為重點，進一步壓縮與國內重要地區的通行時間，進而鏈接國際大通道，“以內促外”實現高水平開放。做強曹家堡國際機場航空門戶樞紐，加密至成渝、大灣區等地區直達航班，爭取鐵路接入機場。推動西寧綜保區與海東保稅物流中心（B型）聯合申建中國（青海）自由貿易試驗區，提升樞紐平臺能級。

增強自我造血能力。立足青海“產業四地”建設要求，都市圈重點承擔鹽湖化工、清潔能源領域“創新研發”與“生產性服務”功能，借助東西部協作等機制，與國內發達地區開展“科研飛地”協作，加快推動產業鏈創新鏈融合發展。旅游方面，基于西寧與蘭州優勢、差距分析，提出強化區域旅游集散和接待能力，進一步吸引服務好來自成渝等客源地市場的高端客群。農業方面，都市圈農產品自給率相對較低，對外輸出應以生態優良品質提升附加值，形成區域公共品牌，提升產業附加值和競爭力。

圖4 都市圈區域旅游分析和高原特色農業布局示意圖

提升區域服務能力。強化都市圈服務區域的高等級公共服務供給，包括加強“飛地學校”建設、高水平醫養中心建設等，為全省農牧區人口向都市圈轉移做好儲備和服務。生態方面，都市圈使命不僅僅是保護，而是在鞏固整個圈域生態屏障的連通性與系統性基礎上，強化國家公園論壇等生態服務保障等功能落地，從而更好地實現“以點上發展和服務，促進面上更好保護”這一整體使命。

（二）針對河谷空間地形發展瓶頸，統籌內部功能空間協調

功能差異化。首先兩市的定位職能應“和而不同”，中心城市西寧做好“加法與減法”，集聚省會高端職能、有序疏解非省會職能，海東發揮機場等優勢，突出外向型專業化職能承接與集聚。針對開放協同問題，強化兩市國際班列分別服務“北上西進”和“南下”方向的差異化，并引導兩開放平臺圍繞特色業務實現錯位協同。產業協同方面，在尊重市場規律前提下，對西寧的非省會產業功能向海東及圈外地區疏解和升級的重點載體提出引導，更好地釋放核心區有限的空間資源并提升利用效率。

圖5 西寧-海東一體化職能引導示意圖

要素一體化。交通方面，強化外圍次級通道和次級樞紐的培育，疏解十字河谷主軸交通壓力，并針對主通道高速公路收費站取消問題，協調相關單位開展深度可行性研究和方案建議，探討促進兩市交通聯系成本進一步降低的可能性。公共服務方面，強調向海東配置更多的高等級、優質公共服務資源，引導功能人口疏解同時，提升海東發展的吸引力和承載力。生態方面，重點針對南北山綠化西寧實施較好、海東相對薄弱的問題，提出統一規劃、統籌推進機制，市政設施建設方面，強調打破行政壁壘、形成統一標準，促進關鍵地區設施的銜接暢通等。

圖6 都市圈核心區公路交通一體化規劃引導示意圖

機制協同化。針對兩市之間談判難以達成一致的問題，強調省級層面高層組織的實體化，推動協調協商機制常態化運行。重點開展成本共擔、利益共享及考核激勵機制等頂層設計，激發兩市合作的主動性。

（三）順應發展規劃空間落地訴求，探索“兩規”全鏈條融合

空間分析：“要素+空間”雙輪驅動。同步開展空間、產業、交通等5大專題研究，聚焦“大城市病”、空間低效等6大問題開展專項分析，通過空間聯系度、空間拓展分析、交通等時圈等空間分析技術，精準識別中心城市人口和功能過載、產城融合不足、發展空間導向不一致等一體化空間關鍵壁壘。

圖7 西寧-海東都市圈空間要素分析示意圖

空間策略：“任務+空間”深度綁定。將空間思維嵌入發展戰略體系之中，推動發展任務與空間布局深度聯動。宏觀尺度，促進現有魚骨狀格局向網絡化格局轉型，引導核心區過度集聚要素向外圍疏解。中觀尺度，基于空間用地資源潛力評價分析，以三大“毗鄰地區”作為更直接的空間抓手，促進跨界空間協作。微觀尺度，基于功能疏解與空間重構的思路，引導兩市中心城區規劃用地結構優化，促進形成更加職住平衡的產城融合格局，并對兩市產業用地結構提出優化方向和更新提質策略，促進有限河谷空間產出更高的效益價值，同時，從藍綠空間一體化、慢行交通一體化等方面，共同營造更高品質的人居環境，提升都市圈核心區吸引力。

圖8 西寧-海東都市圈空間格局分析與規劃引導示意圖

空間實施：“機制+項目”共同發力。機制設計上，特別考慮“空間”抓手，提出“西寧東川工業園-海東河湟新區”一體化示范區，先行先試，率先開展聯合招商、稅收分成等改革探索。項目謀劃上，基于多個空間層次，梳理出一批空間落位清晰、操作路徑明確的項目抓手，其中，基于深度調研訪談，對關鍵性協作項目，提出具體機制設計建議，以更好地支撐發展任務、重大項目在空間上的有序落地。

圖9 西寧-海東都市圈一體化示范區機制改革探索方向引導

四、“兩規”融合的創新成果與實施成效

探索“兩規”全鏈條融合創新，切實發揮“協調型”規劃關鍵作用。作為都市圈發展規劃，探索突破傳統發展規劃側重要素分析、定位任務、機制項目的技術路線，將空間規劃中的空間分析、空間策略、空間示范等技術路線貫穿始終，形成“要素—任務—空間—項目”的全鏈條融合體系。事實上，無論是發展規劃還是空間規劃，終究是服務區域發展的手段。本次規劃的核心目標，是在 8 年持續跟蹤服務的基礎上進一步深化，從關鍵領域、關鍵地區、關鍵項目等方面，精準破解阻礙一體化的核心問題，讓都市圈規劃真正成為協調區域發展、實現協同落地的關鍵抓手。

圖10 都市圈發展規劃與空間規劃“兩規”全鏈條融合創新示意圖

高頻次高強度組織聯動，形成豐富詳實成果體系。規劃編制歷時近兩年時間，過程中項目團隊與省、市50多個部門召開20余場重點問題調研溝通會，組織3場專家論證會，5次向省委、省政府匯報成果，通過多方協作凝聚共識，形成“1份規劃文本+1套規劃附圖+2張項目清單+5項支撐報告+6大專項問題分析支撐材料”構成的成果體系，為規劃落地提供扎實支撐。

規劃獲得批復，持續提供實施咨詢技術服務。2024年4月，規劃獲得青海省人民政府正式批復。同年，項目團隊編制完成西寧市、海東市落實推進都市圈一體化行動計劃和年度任務清單，為省級一體化實體機構提供技術咨詢服務，持續為都市圈規劃的實施落地保駕護航。

申報部門：總體分院總體二所

合作單位：清華大學中國新型城鎮化研究院

項目地點：青海省

完成時間：2024年4月

清華同衡總體分院總體二所

總體二所是我院總體發展研究和規劃分院的核心團隊之一，秉承“清華規劃”理念，承擔核心業務領域規劃設計與咨詢，服務各級政府及城市運營機構。業務聚焦國土空間規劃、區域規劃、城市發展研究、城市體檢與更新等，承擔攀西經濟區、融入蘭西、吉林、巴州、內江、眉山等多地國土空間總體規劃和詳細規劃、新疆國土空間規劃實施評估等重大項目，以及蘭州-西寧城市群發展規劃研究、新疆工業園區空間發展布局等重大課題，獲全國、省級優秀規劃設計獎40余項。

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排版｜李剛

封面圖/圖片｜供稿部門

供稿｜清華同衡 總體分院 總體二所