碳排放配額分配的法律屬性與法律控制

以下文章來(lái)源于武大文科學(xué)報(bào)，作者王清軍

碳排放配額分配的法律屬性與法律控制

王清軍

（華中師范大學(xué)法學(xué)院教授）

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[摘 要]

碳排放配額分配在碳市場(chǎng)交易制度體系中處于承前啟后的樞紐地位，具備促進(jìn)分配正義、實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相融等復(fù)合功能。傳統(tǒng)行政行為理論范式之下的行政許可說(shuō)、行政確認(rèn)說(shuō)等，要么針對(duì)配額分配的起始節(jié)點(diǎn)進(jìn)行判斷，要么面向配額分配的結(jié)果節(jié)點(diǎn)進(jìn)行判斷，不能完全涵蓋配額分配活動(dòng)全貌。分配行政理論雖然呈現(xiàn)了利益或負(fù)擔(dān)分配的基本樣態(tài)，但其與配額分配屬于不同范疇，故不宜將配額分配納入分配行政予以定位。配額分配主要是指由設(shè)定配額總量、確定重點(diǎn)排放單位、制定和執(zhí)行配額分配方案等組成的多階段、復(fù)合性行政活動(dòng)。在行政過(guò)程論范式之下，碳排放配額分配分別呈現(xiàn)出內(nèi)部行政行為、抽象行政行為、行政事實(shí)行為和具體行政行為等不同法律屬性，需要分別從創(chuàng)設(shè)依據(jù)、優(yōu)化程序設(shè)置以及完善救濟(jì)機(jī)制等方面對(duì)不同屬性的配額分配活動(dòng)施以相應(yīng)法律控制。

[關(guān)鍵詞]

碳排放配額分配；行政許可；行政確認(rèn)；分配行政；生態(tài)環(huán)境保護(hù)；綠色低碳發(fā)展；“雙碳”目標(biāo)

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氣候變化已經(jīng)成為人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的最大的全球性挑戰(zhàn)，因?yàn)樗粌H直接影響生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，還深刻影響著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至國(guó)家安全。于此背景之下，各國(guó)乃至國(guó)際社會(huì)紛紛采取政策、法律等措施予以應(yīng)對(duì)。在應(yīng)對(duì)氣候變化的進(jìn)程中，中國(guó)提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，鄭重確立了2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的“雙碳”目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，更是黨和國(guó)家統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局作出的重大戰(zhàn)略決策。為了有效落實(shí)“雙碳”目標(biāo)，中國(guó)將應(yīng)對(duì)氣候變化上升為國(guó)家戰(zhàn)略，納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，加強(qiáng)各項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)。其中，構(gòu)建規(guī)范、統(tǒng)一的碳市場(chǎng)交易制度逐漸成為極為重要且不可替代的內(nèi)容。一方面，它通過(guò)明確設(shè)定交易市場(chǎng)覆蓋范圍內(nèi)的碳排放配額總量并自上而下層層分解碳排放配額，將碳排放行為有序納入管控范圍，從而控制、減少碳排放，積極穩(wěn)妥推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；另一方面，它通過(guò)創(chuàng)建受行政管制的碳交易市場(chǎng)，借助市場(chǎng)機(jī)制特有的激勵(lì)機(jī)理，讓碳排放重要貢獻(xiàn)者和其他利益相關(guān)者獲得必要的利益滿足，同時(shí)也讓全社會(huì)能夠以較低成本實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。在經(jīng)歷了十多年地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)碳交易市場(chǎng)體系不斷推進(jìn)。2020年，生態(tài)環(huán)境部頒布了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》和《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》等系列規(guī)則體系；2021年7月，以發(fā)電行業(yè)為突破口，中國(guó)正式建立了全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)；2024年1月，國(guó)務(wù)院頒行《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），正式建立了碳市場(chǎng)交易制度；與此同時(shí)，中國(guó)啟動(dòng)了溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)，碳市場(chǎng)交易制度的規(guī)范化也邁上了快車道；2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)提出要健全碳市場(chǎng)交易制度。如何實(shí)現(xiàn)碳市場(chǎng)交易制度法治化發(fā)展，逐漸成為理論研究和法治建設(shè)面臨的時(shí)代命題。

一、碳排放配額分配的制度功能

在碳市場(chǎng)交易制度體系中，碳排放配額分配（以下簡(jiǎn)稱為配額分配）的地位較為特殊。所謂配額分配，是指政府生態(tài)環(huán)境主管部門依照法律法規(guī)規(guī)定或者授權(quán)要求，將所設(shè)配額總量逐一發(fā)放給重點(diǎn)排放單位的系列活動(dòng)，以及活動(dòng)產(chǎn)生的各種關(guān)系的總稱。配額分配前端聯(lián)結(jié)著國(guó)家溫室氣體排放控制目標(biāo)和“雙碳”目標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱“控排目標(biāo)”），后端通向碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，發(fā)揮承前啟后的樞紐作用。通過(guò)配額分配這一關(guān)鍵性制度安排，控排目標(biāo)才能“自上而下”層層分解到重點(diǎn)排放單位手中；借助配額分配這一規(guī)范化制度安排，重點(diǎn)排放單位原始取得碳排放權(quán)，為其通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲取正當(dāng)利益提供了內(nèi)生激勵(lì)。憑藉配額分配制度機(jī)制運(yùn)行內(nèi)在機(jī)理，重點(diǎn)排放單位需要履行配額清繳義務(wù)，“自下而上”落實(shí)控排目標(biāo)。

配額分配具有復(fù)合制度功能，這主要有兩方面的含義。

其一，促進(jìn)分配正義。一旦設(shè)定配額總量，重點(diǎn)排放單位之間彼此進(jìn)行的就是典型博弈。于重點(diǎn)排放單位而言，這種典型博弈擔(dān)當(dāng)著分配正義的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。雖然配額分配主要是在生態(tài)環(huán)境主管部門與重點(diǎn)排放單位之間建構(gòu)法律關(guān)系，但有可能使重點(diǎn)排放單位之外的第三人或社會(huì)遭受侵害。于第三人或社會(huì)而言，關(guān)注分配正義應(yīng)屬本來(lái)之義。各國(guó)實(shí)踐表明，配額分配方法包括基準(zhǔn)法、歷史排放法等免費(fèi)分配方法和固定價(jià)格出售、拍賣等有償分配方法。依據(jù)基準(zhǔn)法，重點(diǎn)排放單位所獲配額數(shù)量取決于其以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的社會(huì)貢獻(xiàn)水平。依據(jù)歷史排放法，重點(diǎn)排放單位所獲配額數(shù)量取決于其在既定時(shí)期的碳排放“貢獻(xiàn)量”。依據(jù)固定價(jià)格出售或者拍賣法，重點(diǎn)排放單位憑藉一定對(duì)價(jià)支付獲得相應(yīng)配額數(shù)量，支付價(jià)格與該重點(diǎn)排放單位的社會(huì)貢獻(xiàn)度在一定程度上具有通約性。可見，無(wú)論采用免費(fèi)分配方法或者有償分配方法，配額分配均體現(xiàn)出貢獻(xiàn)應(yīng)得原則。在貢獻(xiàn)應(yīng)得原則之下，配額分配沒(méi)有損害重點(diǎn)排放單位的既得利益，卻又增加了新的利益。與此同時(shí)，配額分配構(gòu)成落實(shí)控排目標(biāo)的策略性工具，圍繞控排目標(biāo)進(jìn)行配額分配意味著配額分配活動(dòng)能夠增進(jìn)或維持社會(huì)公共利益，彌合個(gè)體利益與社會(huì)公共利益之間的張力。重點(diǎn)排放單位與社會(huì)均“得到了應(yīng)得之物”，足可見配額分配能夠促進(jìn)分配正義。

其二，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。研究表明，法律權(quán)利義務(wù)構(gòu)成了激勵(lì)機(jī)制的核心要素。權(quán)利主體通過(guò)依法行使權(quán)利而使利益得到滿足，這體現(xiàn)為一種正向激勵(lì)。權(quán)利主體需要依法履行作為或者不作為義務(wù)，鑒于履行義務(wù)意味著利益付出，故可體現(xiàn)為一種負(fù)向激勵(lì)。若權(quán)利主體行使權(quán)利、履行義務(wù)之結(jié)果與政策制定者或立法者的控排目標(biāo)相契合，就會(huì)帶來(lái)激勵(lì)相容效果。分配實(shí)踐顯示，配額分配引發(fā)了兩個(gè)法律后果：一是重點(diǎn)排放單位依法獲得了碳排放權(quán)，二是重點(diǎn)排放單位履行相應(yīng)的配額清繳義務(wù)。碳排放權(quán)、配額清繳義務(wù)成為調(diào)節(jié)重點(diǎn)排放單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的兩個(gè)杠桿。借助這一權(quán)利義務(wù)機(jī)制的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理，迎合、喚醒重點(diǎn)排放單位追求利益獲得最大化或者利益損失最小化的自然本性，改變重點(diǎn)排放單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方式或者未來(lái)發(fā)展策略。通過(guò)利益滿足或者利益付出與否引導(dǎo)人們改變行為選擇，這在帶給包括重點(diǎn)排放單位在內(nèi)的個(gè)人利益需求滿足之同時(shí)，也使整個(gè)社會(huì)以較低的控排成本實(shí)現(xiàn)控排目標(biāo)。這表明配額分配能夠帶來(lái)激勵(lì)相容的效果。

為了有效實(shí)現(xiàn)配額分配的上述復(fù)合制度功能，需要將配額分配納入法治化發(fā)展軌道，以便形塑出一種規(guī)則化的制度安排，對(duì)生態(tài)環(huán)境主管部門配額分配權(quán)力施以法律約束，對(duì)重點(diǎn)排放單位以及其他參與主體的合法權(quán)益予以法律保護(hù)。易言之，配額分配法治化是有效實(shí)現(xiàn)配額分配制度功能定位的必由之路。《條例》生效之后，如何認(rèn)識(shí)并準(zhǔn)確界定配額分配的法律屬性，相應(yīng)進(jìn)行配額分配的法律控制遂成為配額分配制度法治化發(fā)展的核心議題。

二、碳排放配額分配的法律屬性

雖然政府生態(tài)環(huán)境主管部門主導(dǎo)配額分配得到了實(shí)定法認(rèn)可，但學(xué)理和實(shí)踐均并未把配額分配視作一類典型行政行為加以研究或?qū)ΥＥ漕~分配法治化發(fā)展的首要任務(wù)在于明確配額分配的法律屬性。

（一）配額分配屬性界定的典型學(xué)說(shuō)及其不足

傳統(tǒng)行政行為范式之下的行政許可說(shuō)、行政確認(rèn)說(shuō)均試圖將配額分配納入各自范疇，新近出現(xiàn)的分配行政理論也能揭示配額分配的若干特質(zhì)，但它們?cè)谂漕~分配屬性界定中均存在不足之處。

1.行政許可說(shuō)及其不足

這種觀點(diǎn)認(rèn)為配額分配屬于一種行政許可。一般而言，行政許可的特征包括，許可法律關(guān)系主體主要包括行政主體和行政相對(duì)人，內(nèi)容上屬于授益性行政行為，形式上呈現(xiàn)依申請(qǐng)行政行為、要式行政行為等。“幾乎所有管制事項(xiàng)都可以通過(guò)對(duì)《行政許可法》第12條的擴(kuò)大解釋找到依據(jù)。”故將配額分配定位于行政許可具有解釋空間。一是“行政許可說(shuō)”契合了配額分配起始節(jié)點(diǎn)的行為特質(zhì)，且參考了排污許可的成熟經(jīng)驗(yàn)。二是將配額分配定位為行政許可之后，碳排放權(quán)的行政特許權(quán)地位就水到渠成，聚焦行政特許權(quán)的法律保護(hù)就會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。三是配額分配也契合行政許可的形式特征。比如生態(tài)環(huán)境主管部門將排放配額分至重點(diǎn)排放單位，需要以書面方式正式作出通知，這顯屬一種要式行政行為。

但將配額分配定位于行政許可，也有不周之處：一是難以將其解釋成一種授益性行政行為。分配實(shí)踐表明，生態(tài)環(huán)境主管部門通過(guò)免費(fèi)分配方法發(fā)放排放配額，并不意味著賦予重點(diǎn)排放單位一定利益或免除其一定義務(wù)。當(dāng)且僅當(dāng)實(shí)際排放量小于分配配額的情形出現(xiàn)時(shí)，重點(diǎn)排放單位才有獲得一定利益之可能。生態(tài)環(huán)境主管部門通過(guò)有償分配方法發(fā)放排放配額，重點(diǎn)排放單位不僅不能獲得一定利益，相反卻需支付一定的利益對(duì)價(jià)。更重要的是，無(wú)論免費(fèi)分配方法或有償分配方法，重點(diǎn)排放單位不僅不能免除義務(wù)，相反卻需要履行配額清繳等法定義務(wù)。可見，行政許可說(shuō)不能有效回答配額分配為何缺乏授益性行為之實(shí)質(zhì)。二是難以將其理解為依申請(qǐng)行政行為。如前所述，行政許可屬于一種依申請(qǐng)行政行為，無(wú)申請(qǐng)則無(wú)許可。實(shí)定法規(guī)范和分配實(shí)踐均表明，重點(diǎn)排放單位所獲排放配額是由生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)預(yù)先制定的配額分配方案逐一發(fā)放的。可見，重點(diǎn)排放單位并非需要通過(guò)申請(qǐng)方式獲得排放配額。

需要注意的是，為了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，中國(guó)已經(jīng)建立了行政許可清單制度。“清單之外一律不得違法實(shí)施行政許可。”截至目前，配額分配并未納入“行政許可清單”之中。這表明，將配額分配定位于行政許可存在體制性障礙。

2.行政確認(rèn)說(shuō)及其不足

行政確認(rèn)說(shuō)提出將配額分配定位為行政確認(rèn)。所謂行政確認(rèn)，是指行政主體確定、認(rèn)可和證明（或否定）行政相對(duì)人權(quán)利或者具有法律意義的資格，其特征包括：一是要式性。即行政主體應(yīng)當(dāng)采用書面形式且按照固定格式作出，以便保證結(jié)果的公信力。二是證明性。行政確認(rèn)旨在明確法律地位、法律資格或者權(quán)利義務(wù)，以便固定法律關(guān)系和定分止?fàn)帯Ｈ侵辛⑿浴Ｖ挥薪Y(jié)合具體的行政確認(rèn)事項(xiàng)，才能判斷行政確認(rèn)具有受益性還是負(fù)擔(dān)性。四是階段性、中間性和預(yù)備性。行政確認(rèn)一般會(huì)和其他行政行為關(guān)聯(lián)在一起，“具有階段性、輔助性、預(yù)備性”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，行政確認(rèn)的要式性、證明性、中立性、預(yù)備性等特征能夠大體上勾勒出配額分配的部分屬性。比如要式性、證明性彰顯了對(duì)配額的排他性占有、選擇性使用等權(quán)能，能夠預(yù)防和減少糾紛，降低制度交易成本；中立性能夠描述重點(diǎn)排放單位原始取得碳排放配額并非獲得一定利益，唯有結(jié)合分配方法和排放結(jié)果，才能判斷獲得利益與否。由是如此，以至有學(xué)者提出：“較之行政許可定性而言，將配額分配定性為行政確認(rèn)具有更大的理論優(yōu)勢(shì)，不存在無(wú)法解釋的矛盾，也不存在實(shí)踐上的困擾。”

然而，將配額分配定性為行政確認(rèn)，也有不完備之處：一是不能涵攝配額分配活動(dòng)整個(gè)過(guò)程。結(jié)合《條例》第6-9條的系列規(guī)定，可以看出配額分配是由設(shè)定配額總量、確定重點(diǎn)排放單位、制定和執(zhí)行配額分配方案等不同階段系列活動(dòng)共同構(gòu)成。上述不同階段之間層層推進(jìn)，系列活動(dòng)之間環(huán)環(huán)相扣。不同階段產(chǎn)生迥異的法律關(guān)系，不同活動(dòng)帶來(lái)差異化法律效果。行政確認(rèn)說(shuō)“錨定”了配額分配的結(jié)果節(jié)點(diǎn)，此舉雖然確認(rèn)了碳排放權(quán)，能夠有效保障后續(xù)的市場(chǎng)交易，但將配額分配不同階段系列活動(dòng)視作一個(gè)單一的行政確認(rèn)行為，無(wú)法有效涵攝設(shè)定配額總量、確定重點(diǎn)排放單位、制定配額分配方案等專門活動(dòng)，也就無(wú)法從整體上把握配額分配之全貌。二是對(duì)配額分配結(jié)果節(jié)點(diǎn)的判斷也稍顯單薄。配額分配并非僅僅產(chǎn)生單一法律效果。比如深圳碳排放配額分配規(guī)范規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門可以進(jìn)行配額分配，也可以實(shí)施配額預(yù)分配，甚至可以儲(chǔ)備一定比例的配額。前述儲(chǔ)備配額等裁量性行政權(quán)的行使行為顯然無(wú)法借助行政確認(rèn)予以定位。另外，圍繞配額分配結(jié)果節(jié)點(diǎn)建構(gòu)的法律關(guān)系，多以生態(tài)環(huán)境主管部門組建或者授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共服務(wù)平臺(tái)為中心，需要重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)等多主體共同參與，故是一種復(fù)合性法律關(guān)系。這與傳統(tǒng)行政確認(rèn)說(shuō)強(qiáng)調(diào)的單一法律事實(shí)、單一法律地位確認(rèn)，以及行政主體與行政相對(duì)人兩者關(guān)系等存在差異明顯。

3.分配行政說(shuō)及其不足

配額分配是否能夠納入分配行政予以定位呢？所謂分配行政，是指在資源有限和利益交叉社會(huì)背景之下，行政主體對(duì)不同私人的利益與負(fù)擔(dān)進(jìn)行分配。分配行政勾勒了現(xiàn)代行政調(diào)整利益沖突，配置有限資源的基本樣態(tài)，成為現(xiàn)代行政的基本結(jié)構(gòu)。分配行政的特征包括三個(gè)方面，一是具有理論性。與行政許可、行政確認(rèn)等具體行政行為秉持的型式化、可操作性等不同，分配行政是與“現(xiàn)代行政任務(wù)變遷相適應(yīng)的，（在不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊饬x上）宏觀的、事關(guān)行政的現(xiàn)代性的一種理論觀念”。二是具有發(fā)展性。作為與古典行政進(jìn)行功能性區(qū)分的一個(gè)現(xiàn)代行政概念，分配行政正處于形成發(fā)展之中，理論框架體系尚未完全搭建完成。三是具有特定指向性。分配行政旨在強(qiáng)調(diào)對(duì)第三人予以保護(hù)。在稀缺公共資源如何實(shí)現(xiàn)公平合理分配的議題上，分配行政發(fā)揮著強(qiáng)大的理論指導(dǎo)功能。正是在分配行政理論指導(dǎo)下，配額分配拓展了公共服務(wù)平臺(tái)功能，科學(xué)規(guī)劃了控排目標(biāo)之下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展路徑，防范和應(yīng)對(duì)著氣候變化風(fēng)險(xiǎn)。

然而，將配額分配納入分配行政予以定位，也有不妥之處：（1）兩者處在不同范疇層次。分配行政屬于“中觀”意義上的概念范疇，具有理念性、抽象性等特質(zhì)，而配額分配屬于多維度的實(shí)踐性概念，強(qiáng)調(diào)可操作性，可見分配行政與配額分配處于不同范疇層次。若將配額分配納入分配行政予以定位，不僅降低了分配行政的理論統(tǒng)攝力，也會(huì)弱化配額分配的可操作性。故分配行政宜作為配額分配的上位概念而存在。（2）兩者指向存在差異。如前所述，分配行政旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人之外第三人的專門保護(hù)，甚至開始探討分配行政中第三人公法權(quán)利的識(shí)別規(guī)則。但就配額分配而言，除了強(qiáng)調(diào)對(duì)分配權(quán)施以約束和關(guān)注重點(diǎn)排放單位的合法權(quán)益保護(hù)之外，尚未發(fā)展到對(duì)第三人利益保護(hù)的特別關(guān)切。

總之，行政許可說(shuō)、行政確認(rèn)說(shuō)關(guān)注起始或結(jié)果的“單一節(jié)點(diǎn)”，并據(jù)此進(jìn)行配額分配屬性的判斷，無(wú)法涵括配額分配活動(dòng)之全貌。當(dāng)下，我們迫切需要對(duì)這種考察起始或結(jié)果“單一節(jié)點(diǎn)”的合法性及妥當(dāng)性進(jìn)行必要反思。這充分表明，經(jīng)典行政行為理論“記憶庫(kù)”已不能容納行政過(guò)程的所有行為，無(wú)法應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的行政活動(dòng)。另外，將配額分配納入理論性的分配行政中予以定位不具有可行性。

（二）行政過(guò)程論范式下配額分配的法律屬性界定

隨著配額分配實(shí)踐變化與相關(guān)行政任務(wù)更新，一個(gè)復(fù)雜的行政過(guò)程不僅僅只有行政行為，可能還包括其他行為形式，而且同一行政過(guò)程中各種行為之間存在關(guān)聯(lián)性。傳統(tǒng)以行政行為為中心的概念范疇體系開始凸顯出諸多缺陷。日本法學(xué)者遠(yuǎn)藤博也、鹽野宏等在借鑒“公共行政理論”“二階段理論”等理論的基礎(chǔ)上提出行政過(guò)程論。行政過(guò)程論認(rèn)為，行政活動(dòng)是由多個(gè)階段性行政方式和法律關(guān)系聯(lián)結(jié)而成的，主張對(duì)行政過(guò)程性行為或程序性行為予以格外關(guān)注。國(guó)內(nèi)學(xué)者江利紅教授指出，行政過(guò)程論就是對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行全面和動(dòng)態(tài)分析，其中，全面分析旨在拓展行政法學(xué)研究的范疇，給予備受冷遇的內(nèi)部行政行為、未型式化行為等一定的關(guān)注；動(dòng)態(tài)分析意指考察行政過(guò)程中各種行為形式和行為內(nèi)部諸多環(huán)節(jié)之關(guān)聯(lián)性。行政過(guò)程論主張對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行整體、動(dòng)態(tài)考察，能在一定程度上破除傳統(tǒng)行政行為理論框架下新型行政活動(dòng)合法性控制不足之難題，故受到部分學(xué)者青睞。

鑒于配額分配是由設(shè)定配額總量、確定重點(diǎn)排放單位、制定并執(zhí)行配額分配方案等不同階段和系列活動(dòng)所組成，而行政過(guò)程論能夠?qū)?fù)雜的行政活動(dòng)予以全面和動(dòng)態(tài)分析，故可引進(jìn)行政過(guò)程論理論范式。沿著“設(shè)定配額總量（分配什么）——確定重點(diǎn)排放單位（分配給誰(shuí)）——制定和執(zhí)行配額分配方案（如何分配）”的行為邏輯，從細(xì)節(jié)上認(rèn)識(shí)配額分配不同環(huán)節(jié)的內(nèi)部構(gòu)造，從系統(tǒng)上考察配額分配多個(gè)行為之間的內(nèi)部關(guān)聯(lián)性，從整體上還原配額分配活動(dòng)之全貌，最終實(shí)現(xiàn)了對(duì)配額分配法律屬性的準(zhǔn)確界定。

1.設(shè)定配額總量的法律屬性

設(shè)定配額總量最早源于對(duì)海洋漁業(yè)資源的管制措施，后來(lái)逐漸擴(kuò)展到對(duì)所有稀缺性公共資源的一般性管制。其基本路徑為，設(shè)定一個(gè)公共資源總量的確定上限，該總量代表一定時(shí)期內(nèi)所能達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)的特定目標(biāo)，然后要求政府為實(shí)現(xiàn)這一特定目標(biāo)而采取各種可能的行動(dòng)措施。設(shè)定配額總量是指生態(tài)環(huán)境主管部門單獨(dú)或者會(huì)同相關(guān)職能部門，綜合考量控排目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、不同行業(yè)減排潛力、歷史排放情況以及市場(chǎng)供需等因素，擬定待分配的碳排放配額總量，并報(bào)相應(yīng)政府予以批準(zhǔn)（備案）的行政活動(dòng)。所設(shè)的配額總量代表著一定時(shí)期碳排放權(quán)市場(chǎng)機(jī)制覆蓋范圍內(nèi)所能實(shí)現(xiàn)的控排目標(biāo)。既然設(shè)定配額總量是由生態(tài)環(huán)境主管部門主導(dǎo)行使，表明這屬于一項(xiàng)行政活動(dòng)。設(shè)定配額總量過(guò)程中需要征求下級(jí)政府、企業(yè)事業(yè)單位、專家和公眾意見，說(shuō)明這一項(xiàng)行政活動(dòng)附有程序性規(guī)則要求。設(shè)定配額總量需要統(tǒng)籌考量實(shí)現(xiàn)控排目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展等系列因素，說(shuō)明這一項(xiàng)行政活動(dòng)具有事實(shí)和價(jià)值交織、科學(xué)與政策融合等諸多特征。

行政過(guò)程論范式之下，設(shè)定配額總量的法律屬性屬于抽象行政行為之下的行政規(guī)范性文件制定行為。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，抽象行政行為具有針對(duì)對(duì)象不特定性、普遍約束力、反復(fù)適用性等特征。設(shè)定配額總量并未涉及重點(diǎn)排放單位具體的權(quán)利義務(wù)，其法律效果就是面向不特定多數(shù)人而產(chǎn)生普遍約束力，且在一定期限內(nèi)被反復(fù)適用。就此而言，設(shè)定配額總量可以納入抽象行政行為范疇予以定位。在抽象行政行為這一定位之下，需要進(jìn)一步甄別設(shè)定配額總量究竟屬于行政法規(guī)、部門規(guī)章還是規(guī)范性文件的制定行為。前已論及，配額總量設(shè)定權(quán)是由生態(tài)環(huán)境主管部門行使的，政府和政府職能部門具有不同法律定位，故不宜將其納入行政法規(guī)制定行為予以定位。那么，設(shè)定配額總量是否屬于一類部門規(guī)章制定行為呢？既有研究表明，部門規(guī)章制定行為屬于“執(zhí)行性立法”范疇。但設(shè)定配額總量由于新設(shè)了一個(gè)配額總量，具有“創(chuàng)制性立法”而非“執(zhí)行性立法”之特質(zhì)，故也不宜將其納入部門規(guī)章制定行為予以定位。使用排除法可知，既然設(shè)定配額總量既非行政法規(guī)制定行為，也非部門規(guī)章制定行為，那么只能將其視為一類行政規(guī)范性文件制定行為。

2.確定重點(diǎn)排放單位的法律屬性

設(shè)定配額總量之后，下一步是將所設(shè)配額總量分配給一類特殊的行政相對(duì)人——重點(diǎn)排放單位。確定重點(diǎn)排放單位具有重要的規(guī)范性意義，于國(guó)家或特定地區(qū)而言，控排目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)、如何實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)程度，均與確定重點(diǎn)排放單位的數(shù)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地理分布等息息相關(guān)。需在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可承受程度之內(nèi)，最大限度地將碳排放權(quán)市場(chǎng)交易機(jī)制覆蓋范圍內(nèi)溫室氣體排放量大的排放單位一體化納入重點(diǎn)排放單位名錄（名單）之中；于排放單位而言，是否被納入重點(diǎn)排放單位名錄，既是對(duì)其既往碳排放行為事實(shí)的法律評(píng)價(jià)，也是其借助市場(chǎng)機(jī)制獲得利益可能性或減少利益付出的重大行為選擇；于交易市場(chǎng)而言，需以較低減排成本實(shí)現(xiàn)控排目標(biāo)為主線，統(tǒng)籌重點(diǎn)排放單位數(shù)量、結(jié)構(gòu)以及地理分布等，探索多元與一體結(jié)合的重點(diǎn)排放單位確定路徑，實(shí)現(xiàn)維持市場(chǎng)秩序與保證市場(chǎng)活力的相對(duì)均衡。梳理《條例》和試點(diǎn)地區(qū)法規(guī)范可以看出，確定重點(diǎn)排放單位的一般路徑為，首先制定重點(diǎn)排放單位確定條件，即生態(tài)環(huán)境主管部門單獨(dú)或者會(huì)同其他相關(guān)職能部門，為一定基準(zhǔn)年度內(nèi)溫室氣體排放量達(dá)到一定二氧化碳當(dāng)量的排放單位賦予重點(diǎn)排放單位準(zhǔn)入資格；其次制定重點(diǎn)排放單位名錄，即地方生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)重點(diǎn)排放單位確定條件，將本行政區(qū)域內(nèi)一定年度內(nèi)符合/不符合重點(diǎn)排放單位確定條件的排放單位調(diào)整進(jìn)/調(diào)出名錄并依法予以公開的行政活動(dòng)。

在行政過(guò)程論范式之下，可以將確定重點(diǎn)排放單位分成三個(gè)不同階段分別予以屬性判斷。

第一，制定重點(diǎn)排放單位確定條件屬于一類規(guī)范性文件制定行為。由于這一行為是立足排放單位溫室氣體排放行為事實(shí)的價(jià)值判斷，面向不特定多數(shù)人發(fā)生法律效力，且能夠在一定期限內(nèi)反復(fù)使用，因而宜納入抽象行政行為之下的行政規(guī)范性文件制定行為予以定位。

第二，制定重點(diǎn)排放單位名錄屬于一類規(guī)范性文件制定行為。重點(diǎn)排放單位名錄的規(guī)制對(duì)象是重點(diǎn)排放單位。于一個(gè)個(gè)具體重點(diǎn)排放單位而言，名錄所列重點(diǎn)排放單位似乎是特定、具體或者不變的，但真實(shí)情形并非如此。地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)一定條件制定重點(diǎn)排放單位名錄時(shí)，需要從本行政區(qū)域內(nèi)所有“不特定”排放單位中，依據(jù)該條件甄別、篩選符合條件的排放單位，爾后通過(guò)名錄方式將“不特定”排放單位具化為“特定”重點(diǎn)排放單位。可見，制定重點(diǎn)排放單位名錄針對(duì)的對(duì)象是本行政區(qū)域內(nèi)不特定的排放單位而非特定具體的重點(diǎn)排放單位。重點(diǎn)排放單位名錄制定之后，需要向社會(huì)公眾公布，才能產(chǎn)生“強(qiáng)制”重點(diǎn)排放單位履行法定義務(wù)之效果。就此而言，制定重點(diǎn)排放單位名錄對(duì)不特定多數(shù)人產(chǎn)生普遍約束力，且在一定期限內(nèi)被反復(fù)使用，也宜納入抽象行政行為之下的行政規(guī)范性文件制定行為予以定位。

第三，公布重點(diǎn)排放單位名錄屬于一項(xiàng)行政事實(shí)行為。按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的規(guī)定，重點(diǎn)排放單位名錄公開行為可以解釋為生態(tài)環(huán)境主管部門依法履行相應(yīng)的政府信息公開職責(zé)。由于這一行為主觀上不具備引發(fā)重點(diǎn)排放單位權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生、變更或消滅之意思表示，客觀上也無(wú)造成重點(diǎn)排放單位權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生、變更或消滅之法效果，故屬于一種行政事實(shí)行為。

3.制定和執(zhí)行配額分配方案的法律屬性

這一階段主要是由兩個(gè)連續(xù)性行為組成：一是制定配額分配方案，是指上級(jí)政府生態(tài)環(huán)境主管部門依法明確分配方法、配額發(fā)放、配額清繳、重點(diǎn)排放單位合并分立以及關(guān)停情況處理等專門性行政活動(dòng)，這一活動(dòng)構(gòu)成配額分配的核心。二是執(zhí)行配額分配方案，是指下級(jí)政府生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)業(yè)已確立的配額分配方案，將碳排放配額逐一發(fā)放給重點(diǎn)排放單位的行政活動(dòng)，這一階段的法律效果是重點(diǎn)排放單位依法獲得了碳排放權(quán)。

在行政過(guò)程論范式之下，這一階段的行為屬性可分別判斷如下：（1）制定配額分配方案屬于一類規(guī)范性文件制定行為。配額分配方案制定行為的規(guī)制對(duì)象是所有重點(diǎn)排放單位，以及數(shù)量眾多的利益相關(guān)者。配額分配方案對(duì)包括重點(diǎn)排放單位在內(nèi)的所有利益相關(guān)者具有普遍約束力，且在一定期限內(nèi)能夠被反復(fù)使用，同理可將其定位為一類特殊的規(guī)范性文件制定行為。（2）執(zhí)行配額分配方案屬于以行政確認(rèn)為主導(dǎo)、非型式行為為輔助的復(fù)合性具體行政行為。在執(zhí)行配額分配方案活動(dòng)的過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境主管部門與本行政區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)排放單位之間建構(gòu)了具體配額分配法律關(guān)系。實(shí)踐中，這一活動(dòng)主要通過(guò)國(guó)家或者地方碳排放權(quán)登記系統(tǒng)進(jìn)行，故該系統(tǒng)中注冊(cè)登記的分配配額就是重點(diǎn)排放單位依法持有碳排放權(quán)的唯一法律憑證。可將配額分配方案執(zhí)行行為定位為“以行政確認(rèn)為主導(dǎo)、其他非型式行為為輔助的復(fù)合性具體行政行為”。

制定配額分配方案與執(zhí)行配額分配方案雖然法律屬性不同，但關(guān)系非常密切。前者構(gòu)成后者的執(zhí)行根據(jù)，后者是前者的具體化展開。行政法學(xué)理上將這種關(guān)系稱為“多階段行政程序”，即不同程序之間系以行政處分作區(qū)隔，形成多階段行政程序與復(fù)數(shù)行政處分之組合關(guān)系。但在國(guó)家和試點(diǎn)地區(qū)配額分配實(shí)踐中，設(shè)定配額總量、確定重點(diǎn)排放單位、制定配額分配方案被“一并打包或捆綁”處理而成為配額分配“操作指南”。這一慣常做法盡管將原本存在緊密關(guān)系的制定配額分配方案和執(zhí)行配額分配方案進(jìn)行了適度區(qū)隔，但也契合行政過(guò)程論的分析范式。因?yàn)樵谛姓^(guò)程論之下，設(shè)定配額總量、確定重點(diǎn)排放單位、制定配額分配方案等行政活動(dòng)，均屬于抽象行政行為之下的特殊性行政規(guī)范性文件制定行為，將具有相同法律屬性的行政活動(dòng)納入一體化規(guī)制體系符合行政效能原則。制定配額分配方案和執(zhí)行配額分配方案存在前后承繼的密切關(guān)系，但前者屬于一類規(guī)范性文件制定行為，后者屬于一類復(fù)合性具體行政行為，兩者在行為主體、行為內(nèi)容、行為效果以及是否接受司法審查上具有較大差異，將兩者予以適當(dāng)區(qū)隔也無(wú)任何理論障礙。

三、碳排放配額分配的法律控制

配額分配產(chǎn)生了顯著的法律效果。一方面，它在特定情形之下與行政許可類似，相當(dāng)于設(shè)置了一定準(zhǔn)入門檻，排放量沒(méi)有達(dá)到一定基準(zhǔn)條件的排放單位無(wú)法從事某類特定活動(dòng)。另一方面，它為重點(diǎn)排放單位獲取利益或履行義務(wù)提供了可能性，構(gòu)成生態(tài)環(huán)境主管部門行使行政指導(dǎo)、行政處罰、行政檢查等法定職權(quán)的法律支撐。鑒于此，需在配額分配屬性界定基礎(chǔ)上，對(duì)配額分配重要階段或關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法律依據(jù)、程序設(shè)置等實(shí)施必要法律約束，并提供相應(yīng)的法律救濟(jì)渠道。

（一）確立配額分配的設(shè)定依據(jù)

毋庸諱言，配額分配制度機(jī)制在不同階段、系列活動(dòng)中均應(yīng)在法治軌道上運(yùn)行。需要進(jìn)一步追問(wèn)的是，配額分配設(shè)定依據(jù)的法治載體是什么？從試點(diǎn)地區(qū)來(lái)看，這一載體包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章；從國(guó)家層面來(lái)看，早期為部門規(guī)章，現(xiàn)在是行政法規(guī)。就此得出的初步結(jié)論是，中國(guó)配額分配設(shè)定依據(jù)存在多元性，甚至不乏一定隨意性。遵循“在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”之要求，亟須強(qiáng)調(diào)配額分配設(shè)定依據(jù)的規(guī)范性。為此，需要解決兩個(gè)關(guān)聯(lián)問(wèn)題：一是配額分配究竟屬于何種立法事項(xiàng)；二是配額分配應(yīng)當(dāng)由何種位階的法律規(guī)范予以創(chuàng)設(shè)。

配額分配結(jié)果對(duì)重點(diǎn)排放單位帶來(lái)重大影響，主要包括兩個(gè)方面。

其一，重點(diǎn)排放單位享有碳排放權(quán)及其他附隨權(quán)利。配額分配活動(dòng)結(jié)束之后，重點(diǎn)排放單位依法獲得了碳排放權(quán)，即持有一定數(shù)量的碳排放配額，進(jìn)而開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。此外，配額分配也會(huì)影響重點(diǎn)排放單位是否享有一定的選擇權(quán)利。任一分配年度內(nèi)，當(dāng)實(shí)際排放量小于分配配額數(shù)量而出現(xiàn)剩余配額情形時(shí)，重點(diǎn)排放單位就享有選擇權(quán)利，可以利用剩余配額擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，可以將剩余配額通過(guò)交易、出租、抵押獲取利益等。

其二，重點(diǎn)排放單位需要履行配額清繳義務(wù)及其他義務(wù)。任一分配年度內(nèi)，重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)依法履行不低于上年度內(nèi)分配配額數(shù)量的配額清繳義務(wù)，還要履行排放數(shù)據(jù)檢測(cè)、報(bào)告、核查以及信息披露等系列義務(wù)。任一分配年度內(nèi)，當(dāng)實(shí)際排放量大于分配配額數(shù)量的情形出現(xiàn)時(shí)，重點(diǎn)排放單位要么減少碳排放以滿足法律要求，要么向市場(chǎng)購(gòu)買相應(yīng)配額以補(bǔ)足差額。無(wú)論作出何種選擇，重點(diǎn)排放單位均需承擔(dān)利益損失或者相應(yīng)成本支出。

既然配額分配給重點(diǎn)排放單位享有權(quán)利、履行義務(wù)帶來(lái)重大影響，按照《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第80條、第82條規(guī)定之精神，配額分配應(yīng)當(dāng)且只能由“法律”“行政法規(guī)”“地方法規(guī)”予以創(chuàng)設(shè)，其中，“地方法規(guī)”只有在結(jié)合地方實(shí)際且不與上位法抵觸情形之下，才能作為配額分配創(chuàng)設(shè)依據(jù)。若無(wú)明確的上位法依據(jù)或者授權(quán)，部門規(guī)章、地方規(guī)章不得自行創(chuàng)設(shè)配額分配法規(guī)范，但這并不排除部門規(guī)章、地方規(guī)章在各自立法權(quán)限內(nèi)，對(duì)上位法設(shè)立的配額分配法規(guī)范作出進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。循此檢視，2024年國(guó)務(wù)院制定的《條例》是以行政法規(guī)方式為配額分配設(shè)定依據(jù)，符合《立法法》規(guī)定之精神。2021年深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，該地方性法規(guī)結(jié)合地方實(shí)際對(duì)配額分配作出了一般性規(guī)定，隨后深圳市人民政府制定的《深圳市碳排放權(quán)交易管理辦法》，該地方政府規(guī)章又對(duì)配額分配作出進(jìn)一步的具體規(guī)定。這種做法也契合《立法法》規(guī)定精神。而一些試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)制定政府規(guī)章、部門規(guī)章等方式作為配額分配設(shè)定依據(jù)，涉嫌“違反”《立法法》規(guī)定精神，需要按照法治化要求予以相應(yīng)調(diào)整。

（二）優(yōu)化配額分配的程序規(guī)則

多階段的配額分配整體上呈現(xiàn)雙重面相。一是行政權(quán)力行使面相。在這一面相之下，配額分配遵循“目標(biāo)—手段”路徑，即立足實(shí)現(xiàn)控排目標(biāo)，憑藉“控制—命令”手段，將所設(shè)配額總量“自上而下”分解到重點(diǎn)排放單位手中。這一過(guò)程應(yīng)當(dāng)秉持法律對(duì)行政的控制、遵循比例原則以及接受問(wèn)責(zé)和監(jiān)督等。二是專業(yè)知識(shí)運(yùn)用面相。這一面相之下，配額分配應(yīng)當(dāng)追求并忠實(shí)于事實(shí)和科學(xué)，強(qiáng)調(diào)配額分配的真實(shí)性，溯源、挖掘歷史排放數(shù)據(jù)和收集、整理現(xiàn)實(shí)排放數(shù)據(jù)，嚴(yán)格碳排放數(shù)據(jù)調(diào)查、收集、監(jiān)測(cè)或核查，謹(jǐn)慎推進(jìn)免費(fèi)或有償分配方法的算法推演與算法選擇。這一過(guò)程需要接受同行公認(rèn)的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)約束以及同行審議監(jiān)督等。行政權(quán)力行使旨在進(jìn)行價(jià)值判斷，專業(yè)知識(shí)運(yùn)用旨在關(guān)注事實(shí)發(fā)現(xiàn)。盡管事實(shí)與價(jià)值截然二分之合理性受到質(zhì)疑，但事實(shí)發(fā)現(xiàn)與價(jià)值判斷在邏輯起點(diǎn)、基本進(jìn)路方面仍然存在差異，導(dǎo)致配額分配活動(dòng)中行政權(quán)力行使和專業(yè)知識(shí)運(yùn)用之間存在較大張力。緩解這一張力的可行路徑就是實(shí)施配額分配的程序控制。程序控制旨在保障行政權(quán)力行使需以專業(yè)知識(shí)運(yùn)用為基礎(chǔ)，不至于遮蔽、排斥乃至壓縮專業(yè)知識(shí)運(yùn)用空間或場(chǎng)域；程序控制可以逐步厘定專業(yè)知識(shí)運(yùn)用空間、場(chǎng)景，保障行政權(quán)力行使與專業(yè)知識(shí)運(yùn)用各得其所、各揮其長(zhǎng)。其中，較為重要的兩項(xiàng)程序控制制度分別為征求社會(huì)意見、算法公開。

征求社會(huì)意見是配額分配正當(dāng)性保障之核心舉措。既然設(shè)定配額總量、確定重點(diǎn)排放單位名錄、制定配額方案等都屬于特殊的行政規(guī)范性文件制定行為，故應(yīng)當(dāng)依法履行一定的征求意見程序。《條例》雖進(jìn)行了一定制度設(shè)計(jì)，但仍存在改進(jìn)空間：（1）關(guān)于“征求省級(jí)政府意見”之取舍。該制度設(shè)計(jì)顯然旨在借助下級(jí)政府具有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)以及更接近分配實(shí)踐的客觀優(yōu)勢(shì)，又便于上級(jí)政府的監(jiān)督管理，避免下級(jí)政府職能部門的觀點(diǎn)偏狹或存在利益勾連，確保考慮問(wèn)題的全局性和中立性。在行政過(guò)程論范式之下，征求各級(jí)地方政府及其職能部門意見性質(zhì)屬于一種內(nèi)部行政行為，不會(huì)產(chǎn)生對(duì)外法律效果，故應(yīng)刪除《條例》設(shè)定配額總量時(shí)“征求省級(jí)人民政府意見”之條文表述。（2）關(guān)于征求意見之前置程序安排。在設(shè)定配額總量等行政規(guī)范性文件制定過(guò)程中，需將擬議中的配額總量設(shè)定等內(nèi)容，在一定時(shí)限內(nèi)、通過(guò)一定方式向有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)及企業(yè)事業(yè)單位、專家和公眾征求意見，這屬于行政規(guī)范性文件制定過(guò)程中的程序規(guī)則安排，旨在保證規(guī)范性文件制定的民主性、正當(dāng)性和科學(xué)性，不宜將此公開與行政規(guī)范性文件生效之后向社會(huì)公開相混淆。《條例》未就此前置程序作出具體規(guī)定，容易導(dǎo)致征求意見流于形式。（3）關(guān)于征求意見程序之方式。在行政過(guò)程論范式之下，征求利益相關(guān)者、非利益相關(guān)者的社會(huì)意見宜采用不同方式進(jìn)行。比如聽取有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、重點(diǎn)排放單位代表陳述和申辯時(shí)，應(yīng)依申請(qǐng)或者主動(dòng)組織召開聽證會(huì)等方式進(jìn)行；聽取專家等同行審議意見和公眾意見時(shí)，宜自行或者委托第三方組織召開論證會(huì)等方式進(jìn)行。《條例》采用一體化方式，忽略了征求利益相關(guān)者、非利益相關(guān)者等不同主體法律地位的不同，存在改進(jìn)的必要。（4）關(guān)于征求意見之反饋。設(shè)定配額總量等行政規(guī)范性文件在正式公布之前，就是否采納專家和公眾意見、是否接受行業(yè)協(xié)會(huì)與重點(diǎn)排放單位陳述和申辯，以及不予采納理由等，通過(guò)相應(yīng)方式逐一反饋。就此而言，《條例》沒(méi)有設(shè)置參與者表達(dá)、交涉、協(xié)商的程序性規(guī)則設(shè)置，導(dǎo)致其科學(xué)性、民主性稍顯不足。

配額分配方法及其算法公開也是配額分配程序控制的重要議題。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2021、2022年度全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》采用不同配額分配基準(zhǔn)值，引入平衡值，調(diào)整修正系數(shù)，簡(jiǎn)化預(yù)分配配額計(jì)算方法等，僅修正系數(shù)就引入了負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)、供熱量修正系數(shù)、冷卻方式修正系數(shù)。由此可見，配額分配充斥著計(jì)算方法和計(jì)算過(guò)程等專業(yè)知識(shí)運(yùn)用過(guò)程，甚至達(dá)到了“無(wú)計(jì)算，則無(wú)分配”的狀況。因此，需借助法治化手段規(guī)制這一“專門的技術(shù)程序”。配額分配程序控制主要內(nèi)容有：（1）強(qiáng)調(diào)配額分配方法及其算法公開、透明。結(jié)合行政規(guī)范性文件制定行為的屬性要求，進(jìn)行碳排放數(shù)據(jù)公開范圍、公開方式的綜合權(quán)衡。對(duì)于可能涉及商業(yè)秘密的，需要依據(jù)其他法律法規(guī)規(guī)定辦理。（2）強(qiáng)調(diào)程序一致性。針對(duì)不同重點(diǎn)排放單位采用同一分配方法時(shí)，必須保證計(jì)算方法的一致性，計(jì)算過(guò)程的可重復(fù)性和可再現(xiàn)性，確保同類個(gè)體能夠受到同類待遇。（3）強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)核算的可解釋性、通約性。就此而言，《條例》在強(qiáng)化配額分配方法及其算法公開、算法一致以及數(shù)據(jù)的可解釋等方面，存在較大提升空間。

（三）建構(gòu)配額分配的救濟(jì)機(jī)制

如前所述，執(zhí)行配額分配方案在法律性質(zhì)上屬于一種以行政確認(rèn)為主導(dǎo)的復(fù)合行政行為。鑒于這一行為的直接法律效果是產(chǎn)生了碳排放權(quán)，故該階段法律控制就當(dāng)以碳排放權(quán)利救濟(jì)為邏輯起點(diǎn)，構(gòu)筑一個(gè)全面覆蓋且行之有效的救濟(jì)機(jī)制。域外各國(guó)配額分配救濟(jì)機(jī)制也處于不斷探索之中。比如：在2013年美國(guó)加州商會(huì)、拉瑞·迪克公司訴加州空氣資源委員會(huì)一案中（California Chamber of Commerce and Larry Dickens VS Air Resources Board， Case No. 34-2012-80001313），法官對(duì)有償分配的合法性作出了判斷；在2016年德國(guó)圣格賓玻璃制品公司訴歐盟委員會(huì)一案中（Case T-476/12 Saint Gobain Glass Deutschland VS EU Commission），法院針對(duì)配額分配規(guī)則透明度作出了判斷，該案甚至援引《奧爾胡斯公約》作為救濟(jì)的實(shí)體法依據(jù)；在2016年德國(guó)克虜伯·霍騰鋼鐵廠等訴歐盟委員會(huì)一案中（Case T-379/11 Huettenwerke Krupp Mannesmann and others VS EU Commission），法官針對(duì)配額分配規(guī)則公平性作出了法律判斷。

中國(guó)實(shí)踐顯示，配額分配所涉及的行政爭(zhēng)議類型大致包括：一是對(duì)配額分配結(jié)果存在爭(zhēng)議；二是認(rèn)為配額分配在制度公平性方面存在爭(zhēng)議；三是認(rèn)為配額分配在制度透明性或者公開性方面存在爭(zhēng)議。在中國(guó)法律框架之下，配額分配行政爭(zhēng)議的救濟(jì)管道包括行政復(fù)議等內(nèi)部救濟(jì)渠道和行政訴訟等司法救濟(jì)渠道。鑒于配額分配對(duì)重點(diǎn)排放單位權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響，故配額分配糾紛引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟可以分別對(duì)應(yīng)行政復(fù)議申請(qǐng)范圍、行政訴訟受案范圍的“兜底條款”。此外，一些試點(diǎn)地區(qū)探索一種特殊內(nèi)部救濟(jì)渠道——行政復(fù)核制度。按照該制度規(guī)定，重點(diǎn)排放單位對(duì)配額分配結(jié)果有異議的，可以向所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)政府生態(tài)環(huán)境主管部門提請(qǐng)復(fù)核，該主管部門應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)作出復(fù)核決定。

配額分配救濟(jì)機(jī)制建構(gòu)面臨的難題主要包括以下兩個(gè)方面。

第一，如何協(xié)調(diào)行政復(fù)核與行政復(fù)議之間關(guān)系。這一難題可進(jìn)一步具化為，在行政復(fù)議已經(jīng)成為行政爭(zhēng)議解決主渠道背景下，是否有必要另行建立行政復(fù)核制度？如果確有必要，如何實(shí)現(xiàn)它與行政復(fù)議之間的銜接？域外經(jīng)驗(yàn)表明，行政內(nèi)部除設(shè)立一般性行政救濟(jì)途徑外，也會(huì)創(chuàng)設(shè)適用個(gè)別行政管理領(lǐng)域、名稱各異的行政內(nèi)救濟(jì)途徑。如前所述，配額分配兼具行政權(quán)力行使與專業(yè)知識(shí)運(yùn)用交互的復(fù)雜面相。在采用不同分配方法、采用同一分配方法不同計(jì)算方式、采用同一計(jì)算方式不同核查方式等情形下，都可能會(huì)出現(xiàn)截然不同的分配結(jié)果。可見，配額分配引發(fā)的行政爭(zhēng)議具有高度專業(yè)性、復(fù)雜性等特質(zhì)。再者，配額分配往往是按年度進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)時(shí)間節(jié)點(diǎn)。上述因素要求建立與專業(yè)性、時(shí)限性相適配的行政爭(zhēng)議解決方式。與行政復(fù)議相比，行政復(fù)核能夠在最為敏感、最為關(guān)鍵的重要節(jié)點(diǎn)化解、分流部分專業(yè)性強(qiáng)且時(shí)效性要求高的行政爭(zhēng)議，也契合“正確、實(shí)現(xiàn)、完整、經(jīng)濟(jì)、迅速”的行政救濟(jì)要求。因此，行政復(fù)核制度有其必要性，但也存在改進(jìn)空間：一是行政復(fù)核自我糾錯(cuò)或者實(shí)質(zhì)救濟(jì)功能定位尚有模糊之處；二是與“自己不能當(dāng)自己的法官”的法理存在沖突；三是與行政復(fù)議存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，會(huì)在一定程度上引發(fā)民眾對(duì)行政復(fù)核作為配額分配糾紛救濟(jì)渠道正當(dāng)性的質(zhì)疑。下一步的改進(jìn)策略是，立足行政復(fù)議行政爭(zhēng)議解決之主渠道定位，將行政復(fù)核受理范圍進(jìn)一步限縮在重點(diǎn)排放單位對(duì)配額分配結(jié)果存在異議這一主要事項(xiàng)上；立足中立性原則，建議實(shí)行“上級(jí)政府生態(tài)環(huán)境主管部門”復(fù)核，避免“自己當(dāng)自己的法官”；在審理方式上實(shí)行“現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核”原則，以增強(qiáng)行政復(fù)核的權(quán)威性；復(fù)核決定需要遵守不利變更禁止原則等，以提高行政復(fù)核的正當(dāng)性。

第二，如何實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議類型與救濟(jì)渠道的有效銜接。銜接困難的緣由在于，配額分配法規(guī)范可定位為應(yīng)對(duì)氣候變化且隨碳排放權(quán)交易市場(chǎng)而不斷迭代和演進(jìn)的“學(xué)習(xí)性規(guī)制”，該規(guī)制被視為實(shí)驗(yàn)主義治理背景下的規(guī)范構(gòu)造，也被稱為“實(shí)驗(yàn)法律”。因此，需要始終秉持開放態(tài)度，或者更準(zhǔn)確地講，即便配額分配法規(guī)范已經(jīng)形成，仍然需要經(jīng)歷不斷實(shí)驗(yàn)、學(xué)習(xí)、反饋、改進(jìn)等過(guò)程。與此相適應(yīng)，配額分配行政爭(zhēng)議也會(huì)不斷分化、聚合、衍生出新的爭(zhēng)議類型。一旦新的爭(zhēng)議類型與既有的救濟(jì)渠道之間出現(xiàn)裂縫，就會(huì)造成配額分配救濟(jì)機(jī)制不暢。因此，法治實(shí)踐需要圍繞公正、高效和實(shí)質(zhì)性解決配額分配行政爭(zhēng)議這根主線，探討特定爭(zhēng)議類型與社會(huì)需求結(jié)果匹配之舉措，具體包括：一是高度尊重生態(tài)環(huán)境主管部門配額分配行政爭(zhēng)議解決的主導(dǎo)權(quán)和專業(yè)判斷權(quán)。既然行政權(quán)力主導(dǎo)配額分配，當(dāng)然可以推導(dǎo)出行政權(quán)力主導(dǎo)配額分配引發(fā)的行政爭(zhēng)議。二是發(fā)揮司法救濟(jì)在配額分配的兜底保障功能。具體而言，是指在配額分配公平性、公開性引發(fā)的行政爭(zhēng)議中，探索采用第三人訴訟、附帶審查規(guī)范性文件訴訟的可行性、必要性以及具體路徑。

四、結(jié)論

配額分配法治化發(fā)展的首要任務(wù)在于界定配額分配的法律屬性。將配額分配納入固定化的行政許可、行政確認(rèn)等具體行政行為開展屬性定位，固然能夠加深對(duì)配額分配的理解和把握，但這種片面關(guān)注配額分配起始或結(jié)果“單一節(jié)點(diǎn)”的屬性定位方式，無(wú)法涵括配額分配活動(dòng)之全貌。分配行政屬于“中觀”意義上的理論范疇，因不具有操作性，故不宜將配額分配納入其中予以定位。

在行政過(guò)程論范式之下，沿著“設(shè)定配額總量（分配什么）—確定重點(diǎn)排放單位（分配給誰(shuí)）—制定和執(zhí)行配額分配方案（如何分配）”的行為邏輯，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)配額分配法律屬性的準(zhǔn)確界定。筆者的分析表明，設(shè)定配額總量、確定重點(diǎn)排放單位、制定配額分配方案均屬于一類特殊的行政規(guī)范性文件制定行為，而執(zhí)行配額分配方案則屬于一類以行政確認(rèn)為主導(dǎo)的復(fù)合性行為。分階段的屬性界定舉措能夠解釋實(shí)踐中為何“統(tǒng)一打包”設(shè)定配額總量、確定重點(diǎn)排放單位、制定配額分配方案，也能夠解釋為何適度區(qū)隔原本具有密切關(guān)聯(lián)的制定配額分配方案與執(zhí)行配額分配方案。

配額分配關(guān)涉重點(diǎn)排放單位享有權(quán)利和履行義務(wù)，是故配額分配設(shè)定依據(jù)當(dāng)以較高位階的行政法規(guī)、地方性法規(guī)為主要載體。為了彌合配額分配過(guò)程中行政權(quán)力行使與專業(yè)知識(shí)運(yùn)用之間的張力或沖突，必須強(qiáng)化或補(bǔ)強(qiáng)相應(yīng)的程序性規(guī)制。建立配額分配救濟(jì)機(jī)制可從兩個(gè)方面入手，一是優(yōu)化行政復(fù)核制度設(shè)計(jì)，使其演變成配額分配領(lǐng)域一種較為特殊的行政救濟(jì)機(jī)制；二是強(qiáng)化行政復(fù)議解決配額分配行政爭(zhēng)議的主渠道定位，以便實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議類型與救濟(jì)渠道有效銜接。

文章來(lái)自《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2025年第4期。本文章僅限學(xué)習(xí)交流使用，版權(quán)歸原作者所有。

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