“不能推倒重來、打亂重分”，二輪土地延包試點(diǎn)“施工圖”出爐

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者李莎 報(bào)道日前，《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn)工作的意見》（后簡(jiǎn)稱《意見》）公開發(fā)布，對(duì)第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn)工作作了具體部署安排，共15條具體措施。

二輪土地延包試點(diǎn)工作正在有序推進(jìn)，逐步展開，今年將在除了貴州、西藏之外的29個(gè)省（區(qū)、市）全面開展整省試點(diǎn)。《意見》強(qiáng)調(diào)，要穩(wěn)妥有序開展延包試點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)民土地承包權(quán)益保護(hù)，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包合同管理，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。在延包試點(diǎn)中，要堅(jiān)持延包原則，堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，依法依規(guī)從嚴(yán)掌握“小調(diào)整”，規(guī)范延包程序，妥善解決突出矛盾。

中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員陳明向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，《意見》條目清晰、要求具體、操作性強(qiáng)，便于地方對(duì)照?qǐng)?zhí)行，對(duì)二輪土地延包試點(diǎn)工作有很強(qiáng)的針對(duì)性與指導(dǎo)意義。

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境與發(fā)展研究院研究員、南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院教授錢龍向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，《意見》具有原則性強(qiáng)、指導(dǎo)性強(qiáng)、操作性強(qiáng)、前瞻性強(qiáng)四大特點(diǎn)，既是落實(shí)黨中央關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變重大決策部署的施工圖，也是新形勢(shì)下進(jìn)一步鞏固完善我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要壓艙石。

二輪土地延包試點(diǎn)已推進(jìn)數(shù)年，黨的十九大報(bào)告明確提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。2019年11月26日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》印發(fā)，明確了保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的重要意義、總體要求、政策內(nèi)涵、推進(jìn)實(shí)施等相關(guān)內(nèi)容。

陳明認(rèn)為，2019年出臺(tái)的這一文件以原則性規(guī)定為主，地方在執(zhí)行中存在概念理解不一、操作依據(jù)不明確等問題。經(jīng)過多年二輪土地延包試點(diǎn)探索、中央地方互動(dòng)，此次以兩辦名義印發(fā)的《意見》充分吸納了基層實(shí)踐疑問與試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，為接下來全面開展農(nóng)村承包地二輪到期延包整省試點(diǎn)提供了精準(zhǔn)指導(dǎo)。

《意見》明確，以戶為單位開展延包，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定，不能推倒重來、打亂重分，不能借機(jī)違法調(diào)整或收回農(nóng)戶承包地。

陳明認(rèn)為，《意見》明確了土地承包關(guān)系要以戶為單位，不能推倒重來、打亂重分，以中央政策的形式，將二輪土地延包試點(diǎn)的很多細(xì)節(jié)性的內(nèi)容固定下來。

錢龍表示，《意見》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持集體所有制不動(dòng)搖、堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營、堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，劃定改革紅線，明確不得打破原集體土地所有權(quán)的界限在全村范圍內(nèi)搞平均承包，不得以延包為名違法調(diào)整和收回農(nóng)戶承包地，從根本上保護(hù)農(nóng)民既有權(quán)益。同時(shí)，《意見》也留出一定空間，在堅(jiān)守底線的前提下，允許并鼓勵(lì)農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)因地制宜探索延包具體路徑。例如對(duì)“小調(diào)整”作出嚴(yán)格界定，對(duì)確權(quán)確地、確權(quán)確股等方式從嚴(yán)把握，既防止“一刀切”，又賦予基層必要的自主權(quán)。

實(shí)際上，今年2月4日，中央財(cái)辦分管日常工作的副主任、中央農(nóng)辦主任韓文秀在國新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，二輪土地延包試點(diǎn)工作總的原則是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。“大穩(wěn)定”就是確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地保持穩(wěn)定、順利延包，決不能推倒重來、打亂重分，更不能借機(jī)違法調(diào)整或收回農(nóng)戶承包地。“小調(diào)整”就是對(duì)確需調(diào)整的特殊情形，要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的個(gè)別農(nóng)戶之間適當(dāng)調(diào)整。

《意見》進(jìn)一步明確，依法依規(guī)從嚴(yán)掌握“小調(diào)整”。堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，“小調(diào)整”的前提是“大穩(wěn)定”。“小調(diào)整”是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織個(gè)別農(nóng)戶之間進(jìn)行承包地小范圍適當(dāng)調(diào)整，僅限于少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組。

陳明表示，此前中央一直強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，《意見》進(jìn)一步對(duì)“小調(diào)整”進(jìn)行界定，僅限于少數(shù)特殊情形，需要滿足特定調(diào)整條件。后續(xù)也需要各省份結(jié)合地方實(shí)際，進(jìn)一步明確“特殊情形”的范疇，便于更好落地執(zhí)行。

錢龍表示，“大穩(wěn)定” 是前提和基礎(chǔ)，意味著絕大多數(shù)農(nóng)戶的承包地要保持穩(wěn)定、不能推倒重來，有利于鞏固確權(quán)成果、保障農(nóng)民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。這既是對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)，也是沿著既定改革路徑推進(jìn)，讓農(nóng)戶吃下“定心丸”。

錢龍進(jìn)一步指出，為避免“小調(diào)整”被濫用，《意見》進(jìn)行了嚴(yán)格限制，一方面嚴(yán)格界定特殊情形的適用條件，且需群眾普遍有調(diào)整意愿，杜絕少數(shù)人主張或干部強(qiáng)推；另一方面，要嚴(yán)格執(zhí)行程序，調(diào)整方案需經(jīng)農(nóng)民集體民主協(xié)商、公示不少于15日、符合法律法規(guī)并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣級(jí)政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門批準(zhǔn)。此外，鼓勵(lì)替代方案，通過集體收益分配、公益崗位安置等多元渠道解決因缺地少地導(dǎo)致生活困難農(nóng)戶的困難。多措并舉，避免“小調(diào)整”被濫用。

《意見》明確，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地承包權(quán)益。具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的承包農(nóng)戶家庭成員依法享有土地承包權(quán)益，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員不參與延包。

陳明表示，界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是保障農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提。2016年12月出臺(tái)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》就明確，要科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，解決成員邊界不清的問題。經(jīng)過多年改革實(shí)踐，對(duì)于成員身份確定，各地已有明確政策規(guī)定。

《意見》強(qiáng)調(diào)，充分保障出嫁、離婚、喪偶婦女和入贅婿等群體的知情權(quán)、參與權(quán)，做好跨區(qū)域協(xié)調(diào)工作，避免“兩頭空”、防止“兩頭占”，依照農(nóng)村土地承包法、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法等法律法規(guī)維護(hù)其合法土地承包權(quán)益。依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地承包權(quán)益。探索建立農(nóng)戶自愿有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)的辦法。

錢龍表示，關(guān)于出嫁、離婚、喪偶婦女和入贅婿等群體的土地權(quán)益保障的部署安排，是《意見》的重要亮點(diǎn)之一。核心在于堅(jiān)持成員身份唯一性和權(quán)益跟隨，并且要強(qiáng)化跨區(qū)域協(xié)調(diào)，多管齊下避免這些群體出現(xiàn)“兩頭空”或“兩頭占”的情況。

《意見》要求，嚴(yán)格機(jī)動(dòng)地和新增耕地管理。機(jī)動(dòng)地面積不得超過本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的5%，且不得新增。通過依法開墾、復(fù)墾及土地整理等方式新增加的耕地要嚴(yán)格管理，縣級(jí)以上政府依法明確土地所有權(quán)。確定為農(nóng)村集體所有耕地的納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)管理，在尊重農(nóng)民意愿前提下，通過確權(quán)確地、確權(quán)確股等方式承包到戶，可以采取多種方式發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營，由集體經(jīng)營的所得收益主要用于分紅，確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員受益。

陳明指出，經(jīng)第三次全國國土調(diào)查，黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、新疆等北方省份存在部分新增耕地，部分地方擬將其作為機(jī)動(dòng)地或新增耕地用于未來有償承包。此次《意見》對(duì)機(jī)動(dòng)地與新增耕地管理作出明確規(guī)范，厘清處置原則，為各地規(guī)范操作提供了清晰遵循。

《意見》提出，保障流轉(zhuǎn)土地穩(wěn)定經(jīng)營。依法保障流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益，發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作用，在尊重農(nóng)民意愿前提下，引導(dǎo)承包方和受讓方充分協(xié)商，通過合同約定等方式明確承包延期后土地續(xù)租事宜，穩(wěn)定經(jīng)營主體預(yù)期。強(qiáng)化流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)監(jiān)管，不鼓勵(lì)大規(guī)模長時(shí)間流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地。堅(jiān)決遏制流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”，有效防止“非糧化”。

實(shí)際上，今年中央一號(hào)文件就明確，要規(guī)范承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)長時(shí)間大面積流轉(zhuǎn)土地風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警。

陳明認(rèn)為，大規(guī)模長時(shí)間流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地存在一定經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，尤其是涉及工商資本或者說企業(yè)的土地流轉(zhuǎn)，一旦出現(xiàn)經(jīng)營問題，很可能會(huì)影響農(nóng)民利益，不利于保障國家糧食安全。

錢龍表示，《意見》進(jìn)一步重申和強(qiáng)化相關(guān)政策規(guī)定，或有三方面的考慮。一是守住風(fēng)險(xiǎn)底線，防止工商資本下鄉(xiāng)帶來經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)以及耕地非農(nóng)化、非糧化方面的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)國家糧食安全帶來負(fù)面影響；二是保障農(nóng)民自主權(quán)利，避免因土地流轉(zhuǎn)期限過長導(dǎo)致農(nóng)民失去收入來源返鄉(xiāng)后收不回土地的情況，讓土地成為農(nóng)民應(yīng)對(duì)未來不確定性的重要防線；三是適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際，在新時(shí)期讓土地流轉(zhuǎn)期限與經(jīng)營主體能力、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)相匹配，宜長則長、宜短則短，不搞“一刀切”。

陳明表示，接下來要更好推進(jìn)《意見》落地執(zhí)行，各省份需要結(jié)合本地實(shí)際做好銜接工作，對(duì)照《意見》制定更細(xì)化的指導(dǎo)性意見與實(shí)施方案，為縣級(jí)提供清晰的操作指引。應(yīng)依據(jù)《意見》制定相關(guān)負(fù)面清單，明確劃定違法違規(guī)、違反政策的禁止事項(xiàng)，負(fù)面清單之外的事項(xiàng)可進(jìn)行個(gè)案研究、規(guī)范處置，確保基層干有方向、行有底線。