徐澤凌:土地流轉亂象背后的集體資產之痛

土地是農村的根脈，集體資產是億萬農民共同的財富，更是鄉村振興的物質基礎和重要保障。2026年中央一號文件聚焦“三農”工作重點，明確提出“深化農村集體產權制度改革，引導農村產權流轉交易市場健康發展，深入整治農村集體資金、資產、資源管理突出問題”，為規范農村土地流轉、筑牢集體資產安全防線劃定了政策導向、明確了實踐路徑。但在實踐過程中，近期山西太原查處一起城中村村干部家族式操控集體土地的典型案件，暴露出基層集體資產監管的突出漏洞與權力尋租風險。此類貪腐、越權流轉集體土地的問題雖非普遍現象，卻直接侵占集體與村民切身利益、破壞基層民主決策機制、擾亂土地管理秩序，有待引起高度重視并開展系統整治。唯有以政策為遵循，以問題為導向，健全制度、強化監管、規范流程，才能讓集體資產真正成為鄉村振興的“源頭活水”。

一、土地流轉“跑冒滴漏”，集體資產防線失守

我國農村土地流轉規模持續擴大、形式日益多樣，轉包、出租、互換、轉讓、入股等流轉方式不斷創新，為農業現代化發展注入了強勁動力。但在基層實踐中，土地流轉領域的不規范問題仍不同程度存在，集體資產保護的隱性風險逐漸暴露，具體呈現出四大特征：

1.程序失范：民主決策為何淪為“一言堂”？

部分村級組織在土地流轉過程中，未嚴格履行民主決策程序，重大流轉事項未經村民代表大會或村民大會表決通過，由少數村干部“一言堂”決定，流轉方案、交易細節不向村民公開，剝奪了村民的知情權、參與權和監督權。一些地方土地流轉仍停留在“口頭協議”“私下交易”層面，未簽訂規范的書面合同，或合同條款模糊不清，對流轉期限、租金標準、支付方式、土地用途、違約責任等核心內容約定不明，為后續糾紛埋下隱患。部分鄉村排查發現，個別村集體土地流轉未按規定進入農村產權交易平臺，私下協商定價導致集體收益受損，此類不規范流轉占比雖低，卻反映出基層流程執行的松散性。

2.操作失明：暗箱交易如何掏空集體“錢袋子”？

部分地區農村產權流轉交易市場建設滯后，平臺覆蓋不足、功能不完善，土地流轉信息不公開、不共享，導致流轉雙方信息不對稱。少數基層干部利用職務便利，在土地流轉中搞暗箱操作，通過指定承包方、壓低流轉價格、虛增流轉面積等方式，為個人或關聯方謀利，將集體土地資源異化為“私人謀利工具”。還有的地方存在土地流轉收益管理不規范問題，租金、入股分紅等集體收益未及時足額納入村集體賬戶，坐收坐支、賬外循環、截留挪用等現象時有發生，集體資產淪為“糊涂賬”，形成隱形流失。

3.用途失控：耕地紅線為何屢被突破？

中央明確要求土地流轉不得改變土地所有權性質、不得改變土地農業用途、不得損害農民土地承包權益，但部分地區在流轉過程中，對土地用途監管缺位，一些承包方擅自將耕地轉為建設用地，用于建設廠房、住宅、休閑娛樂設施等，甚至出現違規開發、變相囤地等行為，嚴重違反土地管理法規，破壞耕地保護紅線。還有的承包方在流轉土地后，未按約定發展農業生產，導致土地撂荒、肥力下降，既浪費了土地資源，也違背了土地流轉的初衷。

4.監管失靈：農民維權為何這么難？

土地流轉涉及農業農村、自然資源、市場監管等多個部門，部分地區存在部門協同監管機制缺失問題，各部門職責劃分不清晰，推諉扯皮、監管缺位現象時有發生。鄉鎮基層監管力量薄弱，缺乏專業的土地流轉管理和監督人員，對流轉合同審核、流轉過程跟蹤、流轉用途核查等工作難以實現全覆蓋、常態化。同時，土地流轉糾紛調解仲裁體系不完善，糾紛化解渠道不暢，村民在遇到租金拖欠、合同違約、土地侵權等問題時，維權成本高、周期長，集體資產和農民權益難以得到及時有效保護。

這些問題的存在，不僅制約了土地流轉的健康發展，也讓集體資產面臨流失風險，更損害了黨群干群關系，影響鄉村振興戰略的深入推進。規范土地流轉、加強集體資產管理，已成為當前鄉村治理的迫切任務。

二、制度空轉與權力尋租的雙重困局

農村土地流轉亂象與集體資產保護短板的形成，并非單一因素所致，而是制度執行、監管體系、治理能力、思想意識等多重因素疊加的結果，深層次反映了基層治理的薄弱環節：

1.制度虛置：好政策為何落地就“變軟”？

國家先后出臺《農村土地承包法》《農村土地經營權流轉管理辦法》等法律法規，以及農村集體“三資”管理、村務公開等一系列制度規定，為土地流轉和集體資產管理提供了明確的制度遵循。但在基層實踐中，部分地區存在“重制定、輕執行”的問題，制度落地“最后一公里”梗阻。民主決策、公開公示、平臺交易等制度要求在一些鄉村流于形式，村干部對制度缺乏敬畏之心，隨意變通、打折扣執行，導致制度的剛性約束失效，為不規范流轉和集體資產流失提供了可乘之機。

2.利益驅動：權力尋租的“隱形交易鏈”

土地流轉涉及經濟利益分配，部分基層干部受利益誘惑，利用手中的管理權、決策權，在土地流轉中為個人或關聯方謀取不正當利益，通過壓低流轉價格、收受好處費、違規發包等方式，侵占集體資產和農民利益。同時，部分承包方為降低成本、獲取更多利益，也會通過各種手段拉攏腐蝕基層干部，形成利益共同體，進一步加劇了土地流轉的不規范性和集體資產的流失風險。

3.參與缺失：村民為何成了“沉默的大多數”？

在農村土地流轉和集體資產管理中，村民的主體地位未能充分體現，參與度不高。部分村民缺乏集體意識和維權意識，認為土地流轉是村干部的事，與自己無關，對集體資產的處置和收益分配漠不關心；還有的村民因擔心遭到打擊報復，不敢對村干部的不規范行為提出質疑和反對。村民參與的缺失，導致集體資產失去了最廣泛、最直接的監督力量，基層干部的權力缺乏有效制約，容易滋生不規范行為。

三、筑牢集體資產安全防線的破局之道

規范土地流轉、守護集體資產，必須以2026年中央一號文件精神為根本遵循，構建“制度健全、流程規范、監管到位、公開透明、群眾參與”的集體資產保護體系，推動土地流轉健康有序發展。

1.制度筑基，讓每一畝地都有規矩可循

制度是管根本、管長遠的保障。要緊扣中央政策要求，結合基層實際，完善土地流轉和集體資產管理配套制度，讓土地流轉有章可循、集體資產監管有法可依。嚴格落實民主決策制度，明確村級集體土地流轉、資產處置等重大事項，必須經村民代表大會或村民大會三分之二以上成員表決通過，表決過程全程留痕、結果公開公示，堅決杜絕“一言堂”和暗箱操作。完善土地流轉合同管理制度，推廣使用農業農村部門制定的標準化合同文本，明確流轉雙方權利義務、流轉期限、租金標準、支付方式、土地用途、違約責任、爭議解決方式等核心內容，對合同簽訂、審核、備案等環節進行規范，確保合同合法有效。建立集體資產收益管理制度，明確土地流轉租金、入股分紅等集體收益的收繳、管理、使用流程，要求收益全額納入村集體賬戶，實行“收支兩條線”管理，定期向村民公開收益收支情況，保障集體收益專款專用、合理分配。

2.平臺賦能，讓每一筆交易都在陽光下

農村產權流轉交易平臺是實現土地流轉公開、公平、公正的重要載體。推動土地流轉全部進場交易，實現“陽光流轉”。完善平臺功能，整合土地流轉信息發布、交易洽談、合同簽訂、資金結算、備案登記等功能，打造一站式、智能化交易平臺，實現流轉信息全公開、交易過程全留痕、資金流轉全監管。統一交易標準，制定土地流轉交易規則和操作流程，明確交易主體資格、交易方式、定價機制、交易服務費標準等，規范交易行為，杜絕場外交易、私下交易。三是加強平臺覆蓋，推動農村產權流轉交易平臺向鄉鎮、村社延伸，建立村級信息采集點，及時收集和發布土地流轉信息，解決信息不對稱問題，為流轉雙方提供便捷高效的服務。四是強化平臺監管，將土地流轉交易全過程納入平臺監管范圍，對交易行為進行實時監控，及時發現和糾正不規范交易行為，確保交易合法合規。

3.監管織網，讓每一分錢都有人“盯著”

監督作為防范農村集體資產流失、遏制土地非法流轉的核心治理工具，其系統性構建與高效運行是實現土地流轉規范化、集體資產管理長效化的關鍵支撐。唯有搭建全方位覆蓋、多層次聯動、全鏈條貫通的常態化監管框架，方能形成從決策醞釀到落地執行的閉環管控機制，為農村集體資產安全筑牢制度屏障。

在鄉鎮屬地監管維度，應強化鄉鎮政府的主體監管責任，將土地流轉與集體資產管理納入基層治理重點任務清單，配齊配強專職監管力量，完善常態化監管工作機制。通過開展全覆蓋日常巡查、全周期動態跟蹤監測，對轄區內土地流轉過程中的不規范行為實施精準介入，落實"早發現、早制止、早整改"的監管要求，切實筑牢基層監管的第一道防線。

利用好數字化監管，依托數字技術革新監管模式，搭建一體化農村集體資產數字化監管平臺，整合土地確權登記、流轉交易備案、收益核算管理、村務公開公示等多維度數據資源，構建集體資產運行的動態監測體系與風險智能預警機制，顯著提升監管工作的精準度、時效性與智能化水平，為農村集體資產監管提供堅實技術支撐。

4.群眾當家，讓每一個人都成為監督員

村民作為農村集體資產的所有者與直接利益相關者，既是集體資產保護的核心力量，也是基層治理的參與主體。充分發揮村民在集體資產監管中的主觀能動性，激發群眾參與熱情與監督自覺，是構建集體資產共治共享格局、筑牢資產安全防線的關鍵所在。通過村務公開欄、村廣播、微信群、宣傳手冊等貼近農村實際的多元載體，強化宣傳引導以凝聚思想共識，常態化宣傳土地流轉政策法規、集體資產管理相關規定及權益保護知識。搭建便捷高效的意見表達與監督平臺，設立固定舉報電話、舉報信箱、二維碼舉報入口等，為村民反映問題、提出建議提供多元路徑，切實保障村民的參與權、表達權與監督權。健全激勵機制以營造良好氛圍，建立健全集體資產保護激勵制度，對積極參與集體資產監督、如實舉報違規流轉等不規范行為的村民，給予適當的精神獎勵與物質補助，充分調動群眾監督的積極性與主動性。將維護集體資產作出突出貢獻的村民，納入鄉村好人、道德模范等評選范圍，通過正向引導樹立鮮明導向，營造“人人關心集體資產、人人參與資產保護、人人共享發展成果”的良好治理氛圍。

土地流轉關乎農村發展，集體資產關乎農民福祉。規范土地流轉、守護集體資產安全，是踐行以人民為中心發展思想的具體體現，是推進鄉村振興的必然要求，也是提升基層治理能力的重要抓手。2026年中央一號文件為我們指明了方向、提供了遵循，唯有以制度為綱、以平臺為基、以監管為盾、以群眾為本，不斷破解土地流轉和集體資產管理中的突出問題，才能讓土地流轉在規范中發展，讓集體資產在監管中增值，讓億萬農民共享鄉村振興成果。隨著各項政策措施的落地見效，農村土地流轉將更加規范有序，集體資產保護將更加堅實有力，為全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化筑牢堅實的物質基礎和制度保障。

作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院碩士研究生