教授洞見(jiàn) | 陸銘：深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化

中共二十屆四中全會(huì)提出，要深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。面向“十五五”，中國(guó)城鎮(zhèn)化必須從以土地?cái)U(kuò)張為動(dòng)力的舊模式轉(zhuǎn)向以人為本的新戰(zhàn)略。之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)樵谶^(guò)去二三十年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府將城市土地面積擴(kuò)張、土地開(kāi)發(fā)、土地財(cái)政以及以土地為基礎(chǔ)的負(fù)債作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。事后卻發(fā)現(xiàn)，這樣的城鎮(zhèn)化帶來(lái)了投資過(guò)度和債務(wù)高企的問(wèn)題，此類(lèi)問(wèn)題在人口流出地區(qū)更加嚴(yán)重。這種缺乏長(zhǎng)期實(shí)際需求的城鎮(zhèn)化模式是不可持續(xù)的。

作者介紹

陸銘

上海交大安泰經(jīng)管學(xué)院特聘教授

中國(guó)發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)

中國(guó)城市治理研究院研究員

中共二十屆四中全會(huì)提出，要深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。面向“十五五”，中國(guó)城鎮(zhèn)化必須從以土地?cái)U(kuò)張為動(dòng)力的舊模式轉(zhuǎn)向以人為本的新戰(zhàn)略。之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)樵谶^(guò)去二三十年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府將城市土地面積擴(kuò)張、土地開(kāi)發(fā)、土地財(cái)政以及以土地為基礎(chǔ)的負(fù)債作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。事后卻發(fā)現(xiàn)，這樣的城鎮(zhèn)化帶來(lái)了投資過(guò)度和債務(wù)高企的問(wèn)題，此類(lèi)問(wèn)題在人口流出地區(qū)更加嚴(yán)重。這種缺乏長(zhǎng)期實(shí)際需求的城鎮(zhèn)化模式是不可持續(xù)的。

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是要滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，人口的城鎮(zhèn)化以及城鎮(zhèn)居民的獲得感、幸福感、安全感才是城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)。但與土地城鎮(zhèn)化過(guò)度形成對(duì)比的是，中國(guó)的人口城鎮(zhèn)化仍然不足。雖然中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已提高到67%，但與發(fā)達(dá)國(guó)家歷史同期相比，水平仍然偏低。由于戶(hù)籍制度改革不到位，城鎮(zhèn)人口中仍有約三分之一沒(méi)有本地城鎮(zhèn)戶(hù)籍，大城市人口占比與發(fā)達(dá)國(guó)家相比也偏低，人口流入較多的大城市中外來(lái)人口市民化任務(wù)仍然艱巨。因此，未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)是讓城鎮(zhèn)化真正以人為本，使之成為中國(guó)式現(xiàn)代化的重要方向，在城鎮(zhèn)化率提升、外來(lái)人口市民化、公共服務(wù)按常住人口配置、城市宜居水平提高以及現(xiàn)代化治理能力增強(qiáng)等方面取得重大突破。

一

新型城鎮(zhèn)化要服務(wù)于人并投資于人

2025年，中國(guó)的人均GDP將突破1.4萬(wàn)美元，達(dá)到高收入國(guó)家的及格線。面向“十五五”，隨著收入水平進(jìn)一步提高，中國(guó)將逐漸進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期。即便以2024年數(shù)據(jù)看，中國(guó)服務(wù)業(yè)在GDP中的比重已達(dá)57%，在就業(yè)中占比達(dá)49%。未來(lái)，服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)和就業(yè)中的比重還將持續(xù)提高。一方面，包括科創(chuàng)在內(nèi)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)將繼續(xù)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化提供支撐，為制造強(qiáng)國(guó)目標(biāo)賦能；另一方面，服務(wù)消費(fèi)成為新增消費(fèi)的發(fā)展方向，也是提升居民生活幸福感的必然需求。

只有理解人民的需求，才能真正實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，通過(guò)城鎮(zhèn)化不斷讓供給適應(yīng)需求。在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展中，創(chuàng)新日益重要，這使得知識(shí)交流與生產(chǎn)成為城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)。當(dāng)今世界的科技創(chuàng)新與幾十年前已不可同日而語(yǔ)。以前的創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步更多出現(xiàn)在單一行業(yè)、企業(yè)或?qū)嶒?yàn)室場(chǎng)景中，而當(dāng)今的創(chuàng)新更需要跨界、隨機(jī)、密集、便捷的相互交流，區(qū)位上更多趨向經(jīng)濟(jì)集聚中心。這也推動(dòng)了一些大城市出現(xiàn)科創(chuàng)回歸中心城區(qū)的趨勢(shì)，城市需要促進(jìn)科創(chuàng)與居住融合，創(chuàng)新場(chǎng)景更多出現(xiàn)在咖啡館等“第三空間”。一些位于市中心的創(chuàng)新型企業(yè)將會(huì)客和開(kāi)會(huì)的空間放在周邊的咖啡館里，節(jié)省了相應(yīng)的租金。

在消費(fèi)側(cè)，人們收入水平提高后，將越來(lái)越多地消費(fèi)服務(wù)業(yè)產(chǎn)品，服務(wù)消費(fèi)的品質(zhì)和多樣性日益重要。在這一趨勢(shì)下，人口數(shù)量更多、密度更高、流量更大的中心城市在提供服務(wù)消費(fèi)方面更具優(yōu)勢(shì)。中心城市的服務(wù)不僅滿(mǎn)足本地需求，還通過(guò)跨城消費(fèi)為其他城市，尤其是城市群內(nèi)的中小城市居民提供消費(fèi)場(chǎng)景。正因如此，中心城市在文化、體育、娛樂(lè)、休閑等方面的消費(fèi)場(chǎng)景需要更多投資，這也是以人為本的城鎮(zhèn)化的重要方面。前些時(shí)日，一些地區(qū)學(xué)習(xí)“蘇超”發(fā)展群體體育活動(dòng)，才發(fā)現(xiàn)并非每個(gè)城市都有適合進(jìn)行大型足球比賽的場(chǎng)館，這正說(shuō)明未來(lái)城市有大量“投資于人”的機(jī)會(huì)。

以人為本的城鎮(zhèn)化應(yīng)為不同需求的居民創(chuàng)造通過(guò)自由流動(dòng)追求最滿(mǎn)意的就業(yè)和生活方式的機(jī)會(huì)。在人口流動(dòng)中，不同城市之間、城鄉(xiāng)之間形成分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同富裕的發(fā)展格局。核心大城市更趨向技術(shù)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)，建設(shè)消費(fèi)中心城市；周邊中小城市更多依托中心城市創(chuàng)新，形成生產(chǎn)制造基地；而相對(duì)外圍的小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)則適合農(nóng)業(yè)、旅游和自然產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在人口流動(dòng)更自由的條件下，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和不同地區(qū)間人均GDP、人均收入以及生活質(zhì)量差距的縮小，達(dá)成以人為本的共同富裕。

為實(shí)現(xiàn)上述現(xiàn)代城市體系發(fā)展目標(biāo)，必須在統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)中，消除行政力量對(duì)市場(chǎng)配置資源的不當(dāng)干預(yù)，促進(jìn)各類(lèi)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)和地區(qū)間合理流動(dòng)、高效集聚。為此，各級(jí)地方政府要樹(shù)立高質(zhì)量發(fā)展的長(zhǎng)期、全局、多維觀念，不能僅為追求短期、本地、單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而過(guò)度“投資于物”，更應(yīng)注重對(duì)“人”的投資。過(guò)去長(zhǎng)期存在的地方惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和過(guò)度投資，公共服務(wù)等人本投資則顯不足。當(dāng)前建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)，正是要破解地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。社會(huì)上有觀點(diǎn)認(rèn)為，這樣做會(huì)削弱地方政府積極性，甚至認(rèn)為統(tǒng)一大市場(chǎng)不利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些觀念有待糾正。一方面，破除惡性競(jìng)爭(zhēng)不等于否定良性競(jìng)爭(zhēng)，如地方政府在營(yíng)商環(huán)境、公共服務(wù)、生活品質(zhì)方面的競(jìng)爭(zhēng)，更不意味放棄政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基本作為；另一方面，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)最終是要使欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民的人均收入和生活質(zhì)量向發(fā)達(dá)地區(qū)看齊，而不是通過(guò)阻礙人口等要素流動(dòng)來(lái)追求本地短期經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張。

二

在技術(shù)進(jìn)步與國(guó)際環(huán)境變化中

建設(shè)人民城市

2025年中央城市工作會(huì)議要求認(rèn)真踐行人民城市理念，堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，著力建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市。這六個(gè)形容詞中，既有體現(xiàn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要的創(chuàng)新目標(biāo)，也有關(guān)乎城市生活品質(zhì)的美麗、宜居、文明目標(biāo)，還有應(yīng)對(duì)新的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與自然災(zāi)害的韌性目標(biāo)，以及新技術(shù)與管理?xiàng)l件下的智慧城市目標(biāo)。

面向未來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也將需要直面新的技術(shù)條件，特別是人工智能的發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響。國(guó)際環(huán)境的不確定性也給中國(guó)今后的城鎮(zhèn)化進(jìn)程蒙上了一層面紗。有人認(rèn)為技術(shù)和國(guó)際環(huán)境的變化有可能使城鎮(zhèn)化進(jìn)程逆轉(zhuǎn)，這一觀點(diǎn)值得辨析，否則推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化首先就要面臨思想意識(shí)的障礙。如果理性思考，技術(shù)和國(guó)際環(huán)境的變化不僅不會(huì)使城鎮(zhèn)化進(jìn)程放緩，還會(huì)加速人口向大城市集中的趨勢(shì)。

首先，從技術(shù)條件的變化來(lái)說(shuō)，人工智能等新技術(shù)將更多取代制造業(yè)領(lǐng)域比較標(biāo)準(zhǔn)化的工作崗位，而對(duì)于個(gè)性化較強(qiáng)的服務(wù)業(yè)工作崗位，人工智能起到的作用主要是與勞動(dòng)力互補(bǔ)，總體上會(huì)增加服務(wù)業(yè)的就業(yè)崗位。中小城市相對(duì)于大城市來(lái)說(shuō)，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加偏向制造業(yè)，而大城市的產(chǎn)業(yè)組成則更多是服務(wù)業(yè)。因此，當(dāng)新技術(shù)對(duì)制造業(yè)的就業(yè)產(chǎn)生更多替代作用時(shí)，未來(lái)需要通過(guò)服務(wù)業(yè)來(lái)創(chuàng)造大量就業(yè)崗位。事實(shí)上，中國(guó)在過(guò)去十年已出現(xiàn)制造業(yè)就業(yè)崗位的負(fù)增長(zhǎng)，人工智能等技術(shù)的發(fā)展將進(jìn)一步導(dǎo)致制造業(yè)增加值增長(zhǎng)與就業(yè)崗位創(chuàng)造的分化。其次，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化對(duì)中國(guó)制造業(yè)產(chǎn)品出口產(chǎn)生壓力，加劇國(guó)內(nèi)制造業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，中國(guó)已經(jīng)對(duì)一些產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)采取防止惡性競(jìng)爭(zhēng)和去產(chǎn)能的措施，這更加凸顯服務(wù)業(yè)發(fā)展對(duì)創(chuàng)造就業(yè)的重要性。因此，上述因素只會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化人口向城市特別是大城市集聚的趨勢(shì)，也只有這樣才能實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。

三

在后工業(yè)化背景下

促進(jìn)外來(lái)人口市民化

在后工業(yè)化背景下，人口流入地區(qū)外來(lái)人口市民化的任務(wù)越來(lái)越緊迫。在工業(yè)化時(shí)期，外來(lái)人口更多是勞動(dòng)密集型制造業(yè)和建筑業(yè)的從業(yè)者，主要與物質(zhì)產(chǎn)品打交道，簡(jiǎn)單培訓(xùn)后即可上崗，勞動(dòng)力對(duì)特定城市的粘性較低，在城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的流動(dòng)性更強(qiáng)。而在服務(wù)業(yè)占比越來(lái)越高的后工業(yè)化時(shí)期，大量外來(lái)人口從事消費(fèi)性服務(wù)業(yè)，需要在城市里穩(wěn)定就業(yè)和居住。只有這樣，他們才能真正融入城市，在與人打交道的過(guò)程中提升技能并減少機(jī)會(huì)主義行為，從而提高服務(wù)質(zhì)量。尤其是在服務(wù)業(yè)中，勞動(dòng)力需要積累城市生活經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)現(xiàn)代城市生活所需的默會(huì)知識(shí)。我們有研究發(fā)現(xiàn)，外來(lái)人口在年齡上越早進(jìn)城，越能夠從事服務(wù)業(yè)，并由此獲得更高收入【1】。

如果認(rèn)識(shí)不到大城市外來(lái)人口市民化的緊迫性，就有可能延緩農(nóng)村年青一代進(jìn)城的時(shí)間，致使其難以適應(yīng)未來(lái)城市服務(wù)業(yè)發(fā)展的需要。因此，“十五五”期間仍然需要將戶(hù)籍制度改革、外來(lái)人口市民化、城市公共服務(wù)全面覆蓋常住人口，特別是促進(jìn)留守兒童與父母在城市里共同生活作為重要的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，重點(diǎn)是教育和住房?jī)身?xiàng)工作。在教育方面要盡一切努力增加學(xué)校和學(xué)位的供給，盡量讓為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)的外來(lái)人口能夠?qū)⑵渥优畮г谏磉吷蠈W(xué)。一些人口老齡化、少子化比較嚴(yán)重的大城市已經(jīng)出現(xiàn)本地戶(hù)籍學(xué)生數(shù)量減少，這正是為外來(lái)人口子女開(kāi)放更多學(xué)位的好時(shí)機(jī)。即使學(xué)位仍然不足，也應(yīng)通過(guò)社會(huì)供給進(jìn)行補(bǔ)充，提供更多的學(xué)校和學(xué)位。在住房方面則應(yīng)盡快將非本地戶(hù)籍的外來(lái)人口納入到公租房、廉租房的提供范圍，最終實(shí)現(xiàn)在常住人口中將收入水平作為獲取公租房、廉租房的標(biāo)準(zhǔn)。在增加教育和住房供給的過(guò)程中，地方政府不能僅把外來(lái)人口所需的公共支出當(dāng)作財(cái)政負(fù)擔(dān)，而應(yīng)該認(rèn)識(shí)到貢獻(xiàn)和享有相對(duì)應(yīng)是人民城市建設(shè)的基本原則，同時(shí)也是城市持續(xù)吸引人口、產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的重要前提。

【1】參看魏東霞、陸銘（2021）：《早進(jìn)城的回報(bào)：農(nóng)村移民的城市經(jīng)歷和就業(yè)表現(xiàn)》，《經(jīng)濟(jì)研究》第12期，第168-186頁(yè)。

來(lái)源：《勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究》，第6期，3-6頁(yè)

責(zé)編：合羽

轉(zhuǎn)自：中發(fā)院公眾號(hào)

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