9倍罰款1748萬元！種子侵權(quán)背后，如何界定是否損害社會公共利益

為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)植物新品種保護(hù)，切實(shí)維護(hù)品種權(quán)人合法權(quán)益，激發(fā)種業(yè)原始創(chuàng)新活力，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2025年12月16日發(fā)布了《2025年農(nóng)業(yè)植物新品種保護(hù)維權(quán)護(hù)權(quán)十大典型案例》。

其中，位列首位的玉米“THD28”品種權(quán)侵權(quán)行政執(zhí)法案引起廣泛熱議。該案中“9倍罰款，1748萬元”等關(guān)鍵處罰信息在自媒體傳播中尤為引人矚目。依據(jù)《種子法》第七十二條第六款，相關(guān)處罰決定既有力維護(hù)了品種權(quán)人合法利益，也兼顧了社會公共利益，為今后準(zhǔn)確適用該法律條款提供了重要參考。

01案情簡介

2022年8月2日，新疆昌吉州奇臺縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局收到三某種業(yè)有限公司（下稱三某公司）舉報，請求查處烏蘭浩特豐某種業(yè)有限公司（下稱豐某公司）未經(jīng)許可使用玉米自交系“THD28”制種的侵權(quán)行為，奇臺縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局按程序于2023年3月立案調(diào)查。

經(jīng)查，豐某公司侵權(quán)制種面積達(dá)490畝，收獲種子（“喜德218”，蒙審玉2020015號）174噸，加工成商品種子后貨值金額161萬元。

2023年7月17日，奇臺縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局依據(jù)《中華人民共和國種子法》第七十二條第六款等相關(guān)規(guī)定，作出《奇農(nóng)（種子）罰〔2023〕3號》行政處罰決定：

責(zé)令豐某公司停止侵權(quán)行為，沒收違法所得299萬元以及查獲的侵權(quán)種子，并處以貨值金額9倍計1748萬元的罰款。豐某公司不服處罰提起行政訴訟，被奇臺縣人民法院駁回訴訟請求。2024年9月，經(jīng)奇臺縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局申請，法院裁定強(qiáng)制執(zhí)行并于當(dāng)月執(zhí)行完畢。

02案例分析

本案是基層農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門對嚴(yán)重侵權(quán)行為采取高倍處罰的典型案例。本案侵權(quán)種子數(shù)量巨大并涉及套牌銷售，侵權(quán)人在協(xié)商期間繼續(xù)擅自收獲侵權(quán)種子并加工銷售，屬嚴(yán)重侵權(quán)行為，依法處以9倍罰款，對惡意侵權(quán)行為形成強(qiáng)力震懾，傳遞出“侵權(quán)必究”的信號，維護(hù)了公平競爭的市場環(huán)境。

然而，本案在法律適用層面仍存在一定風(fēng)險。執(zhí)法機(jī)關(guān)在未明確闡釋涉案侵權(quán)行為如何損害社會公共利益的情況下，直接援引《種子法》第七十二條第六款作出處罰，其說理尚不充分。

具體而言，若被訴侵權(quán)的雜交種在審定時所使用的親本與“THD28”系同一繁殖材料，且該品種已通過審定，其適宜種植區(qū)域的推廣一般不會侵害種植戶的利益。在此情形下，該侵權(quán)行為所損害的或許僅為品種權(quán)人的特定利益，而非不特定群體的公共利益。若行政執(zhí)法部門擬對此類行為施以處罰，應(yīng)著重說明侵權(quán)行為與社會公共利益之間的關(guān)聯(lián)，或明確品種權(quán)人利益與公共利益的銜接點(diǎn)。

因此，筆者認(rèn)為，該案中執(zhí)法機(jī)關(guān)還應(yīng)對被訴侵權(quán)的“喜德218”種子與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部標(biāo)準(zhǔn)樣品庫保藏的“喜德218”標(biāo)準(zhǔn)樣品進(jìn)行一致性比對。若二者系不同品種，則可依據(jù)《種子法》第七十二條第六款認(rèn)定其對社會公共利益構(gòu)成損害，進(jìn)而作出行政處罰，以增強(qiáng)處罰決定的合法性與說服力。

03“社會公共利益”

在《種子法》上的理解與適用

“社會公共利益”作為《種子法》中的重要概念，主要體現(xiàn)在第七十二條第六款中，該條款賦予縣級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門在處理侵犯植物新品種權(quán)案件時“為了維護(hù)社會公共利益”的執(zhí)法裁量權(quán)。

隨著《種子法》的多次修訂和完善，特別是2015年全面修訂和2021年第三次修正后，“社會公共利益”在種子行政執(zhí)法中的內(nèi)涵與外延不斷豐富，但是實(shí)踐中執(zhí)法部門在處理植物新品種侵權(quán)案件時，對于《種子法》第七十二條第六款的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和適用規(guī)則，尤其是在如何界定“社會公共利益”這一核心問題上，依然存在較大爭議。

1.《種子法》第七十二條第六款的要件解析

《種子法》第七十二條第六款：縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門處理侵犯植物新品種權(quán)案件時，為了維護(hù)社會公共利益，責(zé)令侵權(quán)人停止侵權(quán)行為，沒收違法所得和種子；貨值金額不足五萬元的，并處一萬元以上二十五萬元以下罰款；貨值金額五萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。

該條款賦予了農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原行政主管部門對損害社會公共利益的侵害植物新品種權(quán)行為處以行政處罰的職權(quán)，通過行政處罰規(guī)制種業(yè)侵權(quán)行為，規(guī)范種子生產(chǎn)經(jīng)營秩序，保障種植戶用種安全，從而保障國家糧食安全。條款明確了四個適用要件：

（1）適用主體，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門；

（2）適用范圍，侵害植物新品種權(quán)的行為人；

（3）適用前置條件，為了維護(hù)社會公共利益；

（4）法律后果，責(zé)令侵權(quán)人停止侵權(quán)行為，沒收違法所得和種子并處罰款。由此可見，正確理解和界定“社會公共利益”是適用本條款的關(guān)鍵。

2.現(xiàn)行法律體系中“社會公共利益”的界定困境

“社會公共利益”是一個動態(tài)、發(fā)展的概念，其內(nèi)涵隨社會變遷而調(diào)整。某些曾經(jīng)的公共利益可能演變?yōu)樘囟ㄈ后w利益，而一些非公共利益則可能進(jìn)入公共范疇[1]，因此“如何準(zhǔn)確定義社會公共利益”給立法、執(zhí)法、司法及理論研究帶來了普遍挑戰(zhàn)。

通常認(rèn)為，“社會公共利益”是指關(guān)系到全體社會成員或者社會不特定多數(shù)人的利益，核心包括社會公共秩序以及社會善良風(fēng)俗等。

盡管我國有79部法律提及“社會公共利益”，但鮮有明確定義，導(dǎo)致其邊界模糊。不同法律設(shè)置公共利益條款的目的各異，主要體現(xiàn)在四個方面：

（1）作為立法目的，如《中華人民共和國密碼法》第一條旨在保障網(wǎng)絡(luò)與信息安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

（2）作為民事法律行為效力邊界，如《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)普及法》第六條第二款規(guī)定不得以科普損害公共利益。

（3）作為公權(quán)力行使依據(jù)，如《種子法》第七十二條第六款。

（4）作為啟動特殊司法保護(hù)程序的實(shí)體依據(jù)，如公益訴訟等。

3.“社會公共利益”的司法實(shí)踐與識別標(biāo)準(zhǔn)

在缺乏明確定義的情況下，司法實(shí)踐通過案例逐步形成了“社會公共利益”的識別方法。《最高人民法院關(guān)于在人民法院工作中培育和踐行社會主義核心價值觀的若干意見》（法發(fā)(2015)14號）中指出，破壞土地礦產(chǎn)資源、污染生態(tài)環(huán)境、危害食品藥品安全、制售假冒偽劣產(chǎn)品、侵占國有資產(chǎn)等行為都可能侵害社會公共利益。

例如，近年來備受關(guān)注的公益訴訟案例，具體化了社會公共利益在環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域的展現(xiàn)形式。在這些案件中，公共利益通常被界定為某公共性群體的利益，或者特定領(lǐng)域的具有公共性的利益。可見不同領(lǐng)域的判斷標(biāo)準(zhǔn)已初步形成共識：

（1）在公益訴訟領(lǐng)域，《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》第二條明確將“提供的商品或者服務(wù)存在缺陷，侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益的；提供的商品或者服務(wù)可能危及消費(fèi)者人身、財產(chǎn)安全，未作出真實(shí)的說明和明確的警示，未標(biāo)明正確使用商品或者接受服務(wù)的方法以及防止危害發(fā)生方法的；對提供的商品或者服務(wù)質(zhì)量、性能、用途、有效期限等信息作虛假或引人誤解宣傳的”列為消費(fèi)民事公益訴訟的適用情形。

（2）在專利侵權(quán)領(lǐng)域，最高人民法院明確，社會公共利益?zhèn)戎乜剂抗娊】怠h(huán)保以及其他重大社會利益。例如涉及家用產(chǎn)品的專利糾紛中，是否會損害消費(fèi)者人身財產(chǎn)安全是判斷是否涉及公共利益的重要因素[2]。

（3）在著作權(quán)侵權(quán)領(lǐng)域，《國家版權(quán)局關(guān)于查處著作權(quán)侵權(quán)案件如何理解適用損害公共利益有關(guān)問題的復(fù)函》指出，構(gòu)成不正當(dāng)競爭、危害經(jīng)濟(jì)秩序的行為，即可認(rèn)定為損害公共利益。例如，向公眾傳播侵權(quán)作品，因其擾亂市場秩序，即被視為損害公共利益的具體表現(xiàn)。這一標(biāo)準(zhǔn)在“2002年WTO過渡性審議”的答復(fù)中亦得到明確。

“社會公共利益”的核心特征在于其廣泛性與公共性，它涉及社會不特定多數(shù)成員的共同福祉，而非特定單位、部門或集團(tuán)的個別利益。維護(hù)公共利益有助于保障社會公眾正常的生產(chǎn)生活秩序，并維系國家與社會穩(wěn)定所需的政治、經(jīng)濟(jì)、社會秩序以及公序良俗。

在具體判斷某一行為是否侵害社會公共利益時，應(yīng)綜合考慮其影響范圍、公眾認(rèn)同程度、社會經(jīng)濟(jì)效益、對公民合法權(quán)益的損害以及對社會發(fā)展規(guī)律的符合程度等多重因素。關(guān)鍵在于識別該行為所損害的利益性質(zhì)：如果所涉利益，既非針對某一特定主體，也非若干私人利益的疊加，而是指向社會不特定多數(shù)人的普遍利益，則應(yīng)認(rèn)定其構(gòu)成對社會公共利益的侵害。

反之，若利益主體明確具體，則一般不宜認(rèn)定為侵害社會公共利益。需要特別指出的是，國有企業(yè)或特定主體的國有資產(chǎn)利益，因其具有明確的歸屬和代表性，不能直接等同于社會公共利益[3]。

04品種權(quán)侵權(quán)

行政執(zhí)法中適用“社會公共利益”的情形

《種子法》中的“社會公共利益”主要指與國家糧食安全、農(nóng)業(yè)和林業(yè)健康發(fā)展、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)以及種業(yè)市場公平競爭相關(guān)的整體性利益。雖然《種子法》未對“社會公共利益”進(jìn)行明確定義，但通過總則第一條的立法目的可以推導(dǎo)出其核心內(nèi)涵即保障國家糧食安全，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，維護(hù)種業(yè)市場公平競爭以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。

基于前述，農(nóng)業(yè)和林草行政執(zhí)法部門在處理侵害植物新品種權(quán)案件時，不應(yīng)僅將審查范圍局限于品種權(quán)本身的侵權(quán)行為，還應(yīng)綜合考量涉案行為是否對種植戶用種安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、種業(yè)市場秩序和廣大農(nóng)民權(quán)益等更廣泛的公共利益造成潛在損害。筆者認(rèn)為下述情形可以適用《種子法》第七十二條第六款進(jìn)行處理。

1.套包侵權(quán)（將授權(quán)品種裝入其他包裝袋）

我國地域廣袤，氣候環(huán)境豐富多樣，且每個品種都有其適宜種植的區(qū)域。為保障糧食安全和種植戶的權(quán)益，《種子法》第四十條規(guī)定，種子生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)向種子使用者提供有關(guān)種子主要性狀、主要栽培措施、適應(yīng)性等使用條件的說明。

銷售套包種子的行為，不僅侵害了品種權(quán)人的利益，還可能使種子的適宜種植區(qū)域和栽培條件與品種實(shí)際情況不符，進(jìn)而引發(fā)播種后的適應(yīng)性問題，造成減產(chǎn)甚至絕收。例如，王某將未通過江西地區(qū)審定的“陵兩優(yōu)711”種子冒充“T優(yōu)705”分裝銷售，致205戶農(nóng)戶因種假種子損失400多萬，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受特別重大損失。此套包行為既侵害品種權(quán)人合法權(quán)益，又損害不特定主體利益，在此情形下，行政執(zhí)法部門可以“維護(hù)社會公共利益”為目的對侵權(quán)人采取強(qiáng)制措施。

2.白包侵權(quán)（將授權(quán)品種裝入無標(biāo)簽標(biāo)識包裝袋）

《種子法》明確規(guī)定，銷售的種子應(yīng)附有標(biāo)簽和使用說明。因種植戶難以確定白包種子的主要性狀、適宜種植區(qū)域以及風(fēng)險提示信息，種植該種子后，其豐產(chǎn)性、抗害性等均存在不確定性。這不僅使廣大種植戶的利益面臨高風(fēng)險，也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和糧食安全帶來隱患，此類情形亦屬于侵害不特定群體的利益。行政執(zhí)法部門可對該侵權(quán)行為作出行政處罰。

需要說明的是，如案涉品種系果樹、花卉等無性繁殖材料，假定檢測報告可以作為行政處罰的依據(jù)[4]，行政執(zhí)法部門在未充分闡釋涉案侵權(quán)行為如何損害社會公共利益的情況下，不宜直接援引《種子法》第七十二條第六款對被訴侵權(quán)行為作出處罰，更不宜為打造典型案例而以前述行政處罰決定書強(qiáng)行進(jìn)入被訴侵權(quán)的果園或者苗圃銷毀侵權(quán)苗木，而應(yīng)結(jié)合具體案情，審慎判斷侵權(quán)行為是否確實(shí)對社會公共利益造成了實(shí)質(zhì)性損害。

筆者建議行政執(zhí)法部門在處理此類案件時，更為審慎的處理方式是，應(yīng)根據(jù)《種子法》第七十二條第六款之規(guī)定，進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成建議品種權(quán)人或利害關(guān)系人依法向人民法院提起訴訟。

3.雜交種親本侵權(quán)

雜交種親本侵權(quán)并不必然涉及社會公共利益。當(dāng)前，國家對種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重視顯著激發(fā)了育種創(chuàng)新活力，但同時也催生了一些不當(dāng)維權(quán)行為，例如將已流通品種的親本更名后申請保護(hù)，并對使用該親本的單位主張權(quán)利；或?qū)彾ㄆ贩N親本更名獲得品種權(quán)后，向相關(guān)雜交種生產(chǎn)企業(yè)提起維權(quán)等。此類維權(quán)在實(shí)質(zhì)正當(dāng)性上存疑，但鑒于權(quán)利人持有品種權(quán)證書，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)若拒絕受理投訴，則可能面臨不作為的訴訟風(fēng)險。

因此，執(zhí)法部門在處理親本侵權(quán)糾紛時，除比對被訴侵權(quán)親本與授權(quán)品種是否相同外，還應(yīng)進(jìn)一步將使用該親本所生產(chǎn)的雜交種與行政主管部門保藏的標(biāo)準(zhǔn)樣品進(jìn)行對比，以綜合判斷侵權(quán)行為是否損害社會公共利益。

我國對主要農(nóng)作物實(shí)行品種審定制度，旨在保障用種安全。根據(jù)《種子法》，主要農(nóng)作物品種在推廣前必須通過國家或省級審定，審定過程包括對其適應(yīng)性、穩(wěn)定性、產(chǎn)量和品質(zhì)等方面的綜合評價，以確保品種適宜推廣，維護(hù)糧食安全和農(nóng)民利益。以玉米品種為例，玉米品種審定旨在保障其適應(yīng)性、穩(wěn)定性、產(chǎn)量和品質(zhì)，從而確保糧食安全和農(nóng)民利益。

在侵權(quán)認(rèn)定中，若被訴侵權(quán)的雜交種與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部保藏的標(biāo)準(zhǔn)樣品為同一品種，則該種子的市場流通一般不會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來額外風(fēng)險，故通常不涉及公共利益。在此情況下，行政執(zhí)法部門可優(yōu)先進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，可建議品種權(quán)人通過司法訴訟解決爭議。

反之，審定品種因其生物學(xué)特性有其適用的種植區(qū)域，若在生產(chǎn)制種過程中更換親本，所獲雜交種可能與審定品種不一致，不僅侵害品種權(quán)人的合法權(quán)益，也可能導(dǎo)致種植戶因品種不適宜而遭受損失，從而可能危及社會公共利益。在此類情形下，執(zhí)法部門可依據(jù)“維護(hù)社會公共利益”之規(guī)定，對侵權(quán)行為依法予以行政處罰。

4.將授權(quán)品種與其他品種摻在一起銷售

為規(guī)避侵權(quán)責(zé)任，部分侵權(quán)行為人將不同品種種子混合后進(jìn)行分裝銷售。以水稻為例，依據(jù)《水稻品種鑒定技術(shù)規(guī)程SSR標(biāo)記法》（NY/T 1433—2014），品種真實(shí)性鑒定通常采用20個個體混樣檢測，混種行為確實(shí)會對鑒定結(jié)果造成干擾。然而，該行為同時導(dǎo)致種子純度不達(dá)標(biāo)，已構(gòu)成《種子法》所界定的“劣種子”。

此類混裝銷售行為不僅直接侵害品種權(quán)人的合法權(quán)益，也因種子純度無法保障，嚴(yán)重影響農(nóng)作物產(chǎn)量和品質(zhì)，損害廣大種植戶的利益，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序與糧食安全構(gòu)成潛在風(fēng)險。因此，該侵權(quán)行為已具備明顯的公共危害性，應(yīng)當(dāng)適用《種子法》第七十二條第六款，以“維護(hù)社會公共利益”為由依法予以行政處罰。

2025年6月1日實(shí)施的《植物新品種保護(hù)條例》第四條和第四十一條為縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門參與植物新品種保護(hù)提供了法律依據(jù)，但是并未明確在哪些情形下可以對侵害植物新品種權(quán)的行為進(jìn)行行政處罰，不利于執(zhí)法工作的開展。期待農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局在《植物新品種保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》中明確植物新品種保護(hù)領(lǐng)域如何界定“社會公共利益”或明確哪些情形屬于《種子法》和《植物新品種保護(hù)條例》中的“社會公共利益”，為行政執(zhí)法提供操作指引。

[1]王利明：《論征收制度中的公共利益（上）》，載《政法論壇》2009年第2期。

[2]慈溪市博某塑料制品有限公司訴永康市聯(lián)某工貿(mào)有限公司、浙江天某網(wǎng)絡(luò)有限公司等侵害實(shí)用新型專利權(quán)糾紛案——最高人民法院發(fā)布第39批指導(dǎo)性案例之一【指導(dǎo)性案例217號】。

[3]最高人民法院：（2015）民二終字第129號民事判決書。

[4]無性繁殖材料品種繁多，囿于檢測技術(shù)水平的發(fā)展，部分品種缺乏相應(yīng)的DNA分子檢測標(biāo)準(zhǔn)和法定檢測資質(zhì)，檢測機(jī)構(gòu)出具的報告可能無法加蓋CASL或CMA資質(zhì)印章，形式上不符合法定證據(jù)要求。在林草行政執(zhí)法中此類報告的適用性尚無定論；若以此類報告作為核心證據(jù)，可能導(dǎo)致行政處罰因事實(shí)認(rèn)定不清、證據(jù)不足而違法。但在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法中，因《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第四十條第一款明確“沒有具有法定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)的，可以委托其他具備條件的機(jī)構(gòu)進(jìn)行”，該類報告可以作為行政處罰報告。

作者丨北京瀾商律師事務(wù)所合伙人律師 馮萬偉

編輯丨農(nóng)財君

聯(lián)系農(nóng)財君丨18565265490

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