日前,國務(wù)院簽署總理令,《風(fēng)景名勝區(qū)條例》迎來關(guān)鍵修改,主管部門正式從住建系統(tǒng)劃轉(zhuǎn)至林草系統(tǒng),這部法規(guī)的修改,又一次引發(fā)關(guān)于中國自然與文化遺產(chǎn)管理模式的反思與憂慮。
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最新頒布的國務(wù)院令,對《風(fēng)景名勝區(qū)條例》作出了引人注目的修改,直接改變了風(fēng)景名勝區(qū)的“管家”——從住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng),全面劃轉(zhuǎn)至林業(yè)和草原系統(tǒng)。
看似簡單的部門調(diào)整,卻牽動著全國244家國家級和近千家省市級風(fēng)景名勝區(qū)的未來命運。
01 改革背景
此次條例修改的核心內(nèi)容,是將風(fēng)景名勝區(qū)的主管部門從住建部變更為國家林草局。這一變革源于2019年《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》。
修改后的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》明確規(guī)定,風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃由國務(wù)院林業(yè)草原主管部門審批,并會同自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、文物等有關(guān)部門審查。
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這一修改標(biāo)志著我國自然保護(hù)地管理體制的重要轉(zhuǎn)型,也是生態(tài)文明建設(shè)的制度性進(jìn)步。從“建設(shè)開發(fā)”到“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”的轉(zhuǎn)變,符合全球自然保護(hù)的趨勢。
但這一變革背后,隱藏著兩個急需解答的問題。
02 文化屬性之憂
風(fēng)景名勝區(qū)的“名勝”二字,代表著深厚的文化沉積。從五岳的封禪文化到佛教四大名山的宗教傳統(tǒng),從西湖的文人雅集到黃山的山水畫意,中國的風(fēng)景名勝區(qū)從來不是純粹的自然保護(hù)區(qū)。
以泰山為例,這座“五岳之首”不僅擁有獨特的地質(zhì)構(gòu)造和生態(tài)系統(tǒng),更承載著中國數(shù)千年的封禪祭祀文化、石刻藝術(shù)和古建筑群。
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泰山上的岱廟、南天門、碧霞祠等古建筑群,與山勢融為一體,形成了“天人合一”的獨特景觀。
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當(dāng)主管部門從住建部轉(zhuǎn)為林草局,管理思維隨之轉(zhuǎn)變。林業(yè)和草原系統(tǒng)的核心任務(wù)是生態(tài)保護(hù)與修復(fù),特別是野生動物及其生境的保護(hù),對于文化遺產(chǎn)的保護(hù),顯然不屬于其專業(yè)領(lǐng)域。自然資源部門的專業(yè)優(yōu)勢在于森林資源管理、野生動植物保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)。
但風(fēng)景名勝區(qū)的靈魂不僅在于其自然景觀,更在于其文化脈絡(luò)。這些文化遺產(chǎn)需要專業(yè)的歷史地理學(xué)者、考古文物專家、古建筑規(guī)劃設(shè)計和民族文化研究者共同呵護(hù)。
新條例中確實規(guī)定了林業(yè)草原主管部門應(yīng)當(dāng)會同文物部門審查風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃,但這能否確保文化屬性不被生態(tài)保護(hù)的話語所淹沒,仍是一個懸而未決的問題。
03 國民權(quán)益保障之困
新條例的另一個隱憂在于,規(guī)劃審查過程中文化和旅游部的缺席。盡管文旅部在風(fēng)景名勝區(qū)的旅游發(fā)展和公共服務(wù)方面負(fù)有重要職責(zé),但在新條例規(guī)定的會同審查部門中,并未明確提及。特別擔(dān)心國家公園法中那個非常不科學(xué)、不文化的“核心保護(hù)區(qū)禁止人為活動”的觀念會逐步滲透到風(fēng)景名勝區(qū)當(dāng)中來:如果任由這樣的趨勢蔓延,中國人民對于風(fēng)景名勝區(qū)的吸引物權(quán)就會受到嚴(yán)重的剝奪。
這一制度設(shè)計引發(fā)了對于國民游覽權(quán)利保障的擔(dān)憂。風(fēng)景名勝區(qū)作為全民所有的公共資源,其核心價值之一就是為全國人民提供精神文化享受和公共游憩服務(wù)。
這涉及到一個基本權(quán)利問題——“吸引物權(quán)”,即公眾對具有特殊吸引力的公共資源的享有權(quán)。如果規(guī)劃過程中缺乏對旅游公共服務(wù)和大眾游憩需求的專業(yè)考量,可能導(dǎo)致風(fēng)景名勝區(qū)在保護(hù)的名義下,逐漸失去其公共屬性。
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部分自然保護(hù)地管理實踐中已出現(xiàn)類似問題:為保護(hù)生態(tài)而嚴(yán)格限制游客數(shù)量、縮短開放時間甚至關(guān)閉部分區(qū)域,雖然從生態(tài)保護(hù)角度看是合理的,但也可能實質(zhì)上限制了公眾的享用權(quán)利。
04 潛在矛盾與應(yīng)對之策
風(fēng)景名勝區(qū)管理面臨的核心挑戰(zhàn),是如何在生態(tài)保護(hù)與文化傳承、資源保護(hù)與公共利用之間尋找平衡點。
國際經(jīng)驗提供了一些啟示。世界自然保護(hù)聯(lián)盟的保護(hù)地管理分類體系中,明確區(qū)分了嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)和允許適度利用的保護(hù)地。
中國的風(fēng)景名勝區(qū)更接近于“保護(hù)性景觀”或“文化與自然混合遺產(chǎn)”類別,需要專門的管理策略。
有效的解決方案可能包括:建立多部門協(xié)同決策機(jī)制,確保文化、旅游部門的實質(zhì)性參與;制定分類管理政策,對不同類型風(fēng)景名勝區(qū)采取差異化管理措施。
最重要的是,管理目標(biāo)應(yīng)從“保護(hù)一個靜態(tài)的物”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)護(hù)一個動態(tài)發(fā)展的文化-自然過程”,在保護(hù)生態(tài)底線的同時,延續(xù)風(fēng)景名勝區(qū)的文化生命力和公共屬性。
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05 變革的前景
新條例的實施效果將取決于具體執(zhí)行中的制度設(shè)計。如果林業(yè)草原主管部門能夠超越傳統(tǒng)自然保護(hù)地管理模式,發(fā)展出一套適應(yīng)風(fēng)景名勝區(qū)獨特屬性的治理體系,這次改革可能成為我國自然文化遺產(chǎn)管理的里程碑。
反之,如果文化屬性被生態(tài)保護(hù)話語所淹沒,如果國民的游覽權(quán)利在保護(hù)的名義下被不當(dāng)限制,那么這次改革可能會偏離其初衷。
風(fēng)景名勝區(qū)的未來不應(yīng)是非此即彼的選擇題,而應(yīng)是在保護(hù)與發(fā)展、自然與文化之間尋找精妙平衡的藝術(shù)。
改革就像是在古老的山徑上開辟新路,既不能破壞原有的文化肌理,又要防止生態(tài)系統(tǒng)的脆弱平衡被打破。這條新路需要更多元的專業(yè)知識和更開放的公共參與,才能通向一個既能守護(hù)自然又能傳承文化的未來。
作者 | 吳必虎 DeepSeek
編輯 | 周晴
圖源 | 網(wǎng)絡(luò)
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