人民政協報丨尹稚：深入推進以人為本的新型城鎮化

導 讀

1月26日，清華大學中國新型城鎮化研究院院長尹稚教授，在《人民政協報》發表署名理論文章《深入推進以人為本的新型城鎮化》。特此轉載。

內容來源：《人民政協報》2026年1月26日第3版

尹 稚

清華大學建筑學院教授，博士生導師

清華大學中國新型城鎮化研究院院長

清華大學城市治理與可持續發展研究院院長

清華大學國家治理與全球治理研究院首席專家

中國城市規劃學會副監事長

清華同衡規劃設計研究院首席科學家

區域協調發展是中國式現代化的內在要求。黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》在部署優化區域經濟布局、促進區域協調發展工作時，提出“發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略疊加效應”。由此可見，“十五五”時期，多戰略疊加效應將充分顯現，新型城鎮化戰略與區域和城鄉發展相關戰略的融合也將成為必然。

01

多戰略疊加效應：對全國“一盤棋”理念的深化

“發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略疊加效應”，這是首次出現的提法，其目的是優化重大生產力布局，既要發揮重點區域增長極的作用，又要增強區域發展協調性，在主體功能區基本穩定的前提下，實現優勢互補、高質量發展的區域經濟格局和國土空間體系的建構，這是對全國“一盤棋”理念的深化。

一、區域協調發展戰略是中國式現代化的長期目標，是應對中國發展中不平衡不充分矛盾的選定路徑。

共同富裕需要政策機制的強力支撐，這既事關二三次分配制度的創新，也體現了投資于物和投資于人的緊密結合這一新的發展導向。以人為本的新型城鎮化和高質量的現代化人民城市建設明確了協調均衡和充分發展是圍繞著人的生活水平和生活質量展開的。人均享有的公共服務和保障性、救助性福祉，人均所具備的基礎消費和發展型消費能力的相對均衡和充分釋放，將成為區域協調發展戰略的特征性標志。這不僅僅局限于自下而上的城市“錦標賽”型經濟發展動能的轉換和培育，也更需要強有力的中央政府財政轉移支付能力和資源投放調配能力的增長。

二、中國的現代化進程需要更多的高能級戰略支點的培育。

以高水平的中心城市為核心支點，培育現代化都市圈，進而放大合作協同區域造就世界級的城市群和支撐國土均衡發展的新的增長極，是“十五五”乃至2035年基本實現現代化進程中的重點任務。完成或基本實現京津冀、長三角和粵港澳大灣區三個世界級城市群建設，將成渝地區雙城經濟圈提升為國家發展的第四個增長極，隨后提升長江中游城市群的發展能級將是“十五五”規劃和中長期展望的重點。而“經濟大省挑大梁”的提法則涵蓋了更多的現代化城市群、都市圈的培育和發展，一直延伸到強省會中心城市的發展需求。參照“十四五”規劃的表述，成熟性的區域躍上世界級，發展型的區域提能級、升品質，培育型的區域強極核、擴圈層將是“十五五”時期的重點。新型城鎮化改革中“地隨人走、產隨人走、服務資源投放隨人走”，創造更多更高水平的發展動力源意義重大。

三、推動主體功能區戰略與發展中的因地制宜差異化施策相結合，深入推進發展與安全的再平衡。

主體功能區戰略形成于2010年，其初衷是破解國土空間開發的無序化、資源環境超載等當時比較嚴重的“底線失守”問題，其核心邏輯是摒棄國土全域同質化開發的模式，實現國土資源的差異化利用引導。15年的時間過去了，與守底線相關的“三區三線”劃定工作已基本完成，側重約束性的政策體系建設有較大進展。生態安全、糧食安全的國土資源量化保障已基本完成，但這一戰略與新型城鎮化戰略和優化重大生產力布局的結合剛剛起步，國土資源利用中的提質增效，開發利用中的差異化施策將成為“十五五”乃至更長期努力的重點，主體功能區戰略和新型城鎮化戰略的疊加也可以將主體功能區的政策工具包實現守底線與促發展的結合，實現不同主體功能區中城鄉建設和城鄉治理的差異化發展和差異化考核，強化這一制度設計核心邏輯的實現。

鼓勵生態保護、保育地區的人口減貧。鼓勵此類地區的縣城和中心鎮，向公共服務中心、教育中心、消費中心和生態保護保育科技服務中心轉型。對產業發展實施更為明晰嚴格的清單管制，對蘊含其中的國家戰略礦產地、通道建設等，不僅要明確點狀、線狀供地邊界，還需要強化行為標準清單管理。

加強國省二級農業主產區的農業現代化相關產業投入。科學有序推動農業轉移人口市民化進程，加快與現代農業體系建設相關的一、二、三產業融合發展。因地制宜選擇與資源環境條件匹配的農業生產組織形態，實現大規模主糧生產，以及特色化、精細化、良種化農產品生產的結合，保證“端牢中國飯碗”的同時，維護好中國特有的營養物來源多元化選擇。

深化對全國統一大市場建設過程中市場主導和塑造的分工規律的認知，順應垂直分工和集群圈層分工的客觀規律，結合自身資源條件、區位環境和網絡節點特征，推進城市化地區群圈內部不同規模、不同能級城市的特色化發展，走同城化、一體化的道路，求解整體效益優化的發展路徑。以人為本則意味著公共服務均等化、治理水平均等化，將在產業、產能的區域化擴散中發揮更加核心的支撐作用。

四、推動經濟格局和國土空間體系的融合。

新時期國家規劃體系的改革始于2018年，《中共中央、國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（中發〔2018〕44號）和《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）對此作出了明確部署，以發展規劃統籌經濟社會發展，從戰略性、統領性、政策性的高度統籌推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，以國土空間規劃統籌空間治理，突出其基礎性、保障性、實施性的特征。同時通過尺度逐級細化的區域省、市、縣、鄉規劃聚焦特色化發展，協調跨區劃界線任務的落實，通過專項規劃聚焦特定專業領域任務的細化落地，明確時間表、路線圖，改善可操作性。其核心是實現與經濟格局相關的土地、勞動力、資本、技術、數據等要素的高效匹配和與空間體系相關的底線、規模、區位、效率、品質、安全等比較優勢能夠形成融合，實現整體優化，互為匹配的良性互動關系。

在“全國一盤棋”理念下，建立要素統一大市場的經濟格局優化努力、建立具有比較承載力優勢前提下的差異化國土利用格局的努力在“十四五”期間已有所進展。國土空間開發與保護之間的矛盾有了很大緩解。守牢底線的約束性制度基本形成，“十五五”期間需要強化的是發展的保障性和實施性、可操作性，優化格局，提質增效，統籌發展和安全關系就成了重點，強化國土空間規劃的支撐發展、保障發展的作用成了重點。同時，分尺度規劃和專項規劃則向發展規劃和空間規劃的高度融合努力，把戰略任務的細化落到實處。

02

科學有序推進農業轉移人口市民化，適時調整對人口城鎮化的若干認知十分必要

將城市化率作為核心測算邏輯以衡量城市化的進程，始于19世紀中葉英國的城市人口普查制度，之后被歐美國家沿用并推廣至全球，其底層邏輯是與工業革命帶來的城鄉二元化結構深度綁定的。城市化率越高，表明一個國家工業化程度越高，同時也意味著生活水平和生活質量越高。在相當長的歷史進程中，工業化的成果聚焦于城市，人口從鄉到城的遷移確實經歷了就業遷移、生活方式遷移、身份認證遷移，以及鄉村社會解體和城市社會重構、吸納更多人口的過程，城鄉差別在某種意義上映射的是貧富差別，所以讓更多的人進城也就約等于富裕階層的擴大和城鄉差別人群規模的縮小。當初我們設計新型城鎮化制度，聚焦加快推進農業轉移人口市民化進程時，也是依照這個邏輯，同時結合中國制度化的與福利待遇綁定的戶籍制度改革，提出了其特有的縮小戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率之差的目標，將精力更加聚焦于開放城市戶籍，鼓勵農業轉移人口進城落戶，具體到“十四五”至“十五五”解決3億人的落戶問題，并設想了異地、就近、就地各解決1億人的路徑。在經歷了10年左右的發展后，我們對這組數字的追求和對相關指標的認識也有了更深入的理解和調整，“科學有序推進農業轉移人口市民化”的提出可以有如下理解。

一、中國廣域人口大國的人口分布格局是安全與發展格局的重要組成部分，對城鎮化率的提升應有理性追求。

中國的現代化進程要講生態文明前提下人類命運共同體的建立問題，要強調生態安全、糧食安全和經濟實力發展的平衡問題。總結近年來多種研究的結論，中國的城鎮化率預計將在2035年基本實現現代化時穩定在75%左右，進入平臺穩定期。

二、發展的最終目的是滿足人民日益增長的美好生活需要。

在新型城鎮化戰略與各區域戰略融合、與鄉村全面振興戰略融合的背景下，在強調“加大差異化政策支持力度”，促進革命老區、民族地區、邊疆地區等特殊政策區振興發展的政策紅利下，以及持續推動公共服務均等化的大量措施落地中，追求美好生活的地域性標簽關聯會持續弱化，這不僅包括投資于物形成的物質生活條件差別的縮小，還包括投資于人所帶來的精神生活差別和治理現代化程度差別的縮小，讓全體人民在就學、就業、居住、休閑、康養等需求中有了更廣泛的選擇。城鄉之間的流動、城鄉雙棲以及不同城市間的流動會成為常態，“十五五”期間如能推進落實由常住地登記戶口提供基本公共服務制度將是戶籍制度改革的重大突破，成為進一步弱化居住地所代表的城鄉差別和地域差別的起點。路徑有了，以后就是水漲船高、水到渠成的質量提升問題。城鎮化進程的終點應是消滅城鎮化率這個指標的存在價值，也只有中國式現代化進程和兼顧發展與分配合理化的中國特色社會主義市場經濟體系有望實現這個前景。

三、市民化的指征意義和代表性指標相應發生變化。

20年前，“市民化”的初始含義包括：農業轉移人口的就業轉移，從農業到非農就業；從鄉到城的就業地和居住地轉移；從農村戶口到城市戶籍（或居住證）的身份認證轉移；實現全面融合城市生活方式和社會組織體系的“完整嵌入”。即所謂“進得來、住得下、留得住、過得好”，其應對的是城鄉二元結構仍比較明顯情況下日益增長的人的基本需求的滿足和全面建成小康社會。當下，簡單地談市民化的初始含義，并以城鎮化率去衡量已不足以表述新型城鎮化的進程和成效。我們的努力目標是2035年基本實現社會主義現代化，追求以人的現代化為核心實現全面發展。

“十五五”期間是我國人口素質提升和生活質量提升的關鍵時期。隨著國民連續受教育年限的延長、中等收入階層比例的明顯提高、城鄉發展差距和生活水平差距的顯著縮小、基本公共服務均等化基本實現、高質量公共服務體系初具規模等大量與人相關的投入，“市民化”的含義也將隨之發生變化。對我國這樣的大國而言，中央政府的宏觀調控作用和地方政府的“錦標賽”激勵機制作用是相輔相成的，只不過這場自下而上的“錦標賽”會逐步實現從物到人的賽道轉換，從地域標識區隔到普惠型社會的轉變，新型城鎮化戰略與區域和城鄉發展相關戰略的融合也將成為必然。

封面圖｜人民政協報