惲爽：強化規劃協同，激發更新動能——解讀《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》政策亮點

導 讀

“十五五”開局之年，如何高質量發展？近日由自然資源部與住房城鄉建設部聯合印發的《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》提供了關鍵的政策工具包。中國建設報刊載清華同衡規劃設計研究院院長惲爽文章，解讀《通知》政策亮點。惲爽指出，該政策通過規劃協同、彈性管理、服務優化、多元共治四大創新，為城市更新行動精準賦能。

內容來源：中國建設報

作者系北京清華同衡規劃設計研究院有限公司黨總支書記、院長

為深入貫徹落實中央關于城市高質量發展的戰略部署，近日由自然資源部與住房城鄉建設部聯合印發的（以下簡稱《通知》），標志著我國城市更新工作邁入了以系統化支持與內涵式發展并重的新階段。《通知》以“人民城市”理念為根本遵循，聚焦規劃協同、實施路徑等關鍵環節的現實挑戰，通過系統性制度創新與精準化工具供給，著力破解深層體制機制障礙，為扎實推進城市更新行動、全面提升城市發展質量注入了堅實而持久的政策動能與制度保障。

堅持規劃協同，貫通城市更新規劃實施體系

推動城市更新，必須確保宏觀戰略能精準轉化為具體項目，關鍵在于構建城市更新規劃實施體系與國土空間規劃體系貫通協同的工作閉環。

第一，強化專項規劃引領，夯實詳細規劃優化依據。《通知》明確要求，城市更新工作必須以國土空間總體規劃和城市更新專項規劃確定的更新目標與重點為根本遵循，并緊密結合“十五五”城市更新行動需求，對擬實施更新區域的詳細規劃開展評估與優化。這從制度層面，既確立了專項規劃“定目標、把方向”的全局引領地位，也明確了其為詳細規劃優化提供依據的關鍵作用，為系統推進城市更新行動奠定了堅實的制度基礎與清晰的實踐路徑。

第二，創新詳細規劃優化機制，賦予動態維護適應能力。為落實專項規劃要求，《通知》明確可通過“技術修正、優化調整”等方式優化詳細規劃，并鼓勵簡化修改程序。此舉本質上是賦予詳細規劃必要的“動態維護”能力，使其從靜態藍圖轉變為能定期評估、快速響應實施需求的彈性管理工具，有力促進了規劃體系在操作層面的深度融合。

第三，保障實施體系貫通，實現從目標到落地全程順暢。建立詳細規劃的動態維護機制，更深層意義在于為“專項規劃-片區策劃-項目實施方案”的全鏈條實施體系提供了制度化、可操作的空間落地保障。這確保了從宏觀統領到微觀方案所提出的空間訴求與功能布局，都能在法定規劃框架內得到及時確認與合規容納，保障城市更新行動精準落地。

堅持彈性適應，破解更新實施關鍵瓶頸

面對城市更新多元復雜的現實場景，《通知》堅持分類施策、精準賦能，創新推出一系列彈性管理工具，旨在有效破解項目實施中的關鍵瓶頸。

第一，強化政策包容，為新產業新業態預留培育空間。《通知》建立的“過渡期”政策，明確允許利用存量資源發展國家支持產業時，在一定期限內維持原有用地主體和規劃條件，為產業迭代升級提供了寶貴的培育期與發展窗口。同步建立“土地混合開發和空間復合利用正面清單”，以清晰明確的規則引導業態融合與功能提升，顯著增強市場預期與投資信心。

第二，優化審批服務，推動民生微更新提速增效。針對加裝電梯、增設施、優環境等群眾急難愁盼的“微更新”項目，《通知》提出可制定“規劃許可豁免清單”，推動管理重心從事前審批向事中事后監管與服務轉變，極大提升了基層服務效率與群眾獲得感。同時，對存量建筑與土地的“臨時利用”作出明確指引，鼓勵其在安全前提下靈活用于社區公益與服務，有效盤活閑置資源，滿足短期民生需求。

第三，創新整合模式，培育片區可持續發展新動能。《通知》鼓勵開展自然、文化等特色資源調查與活化利用，結合國土空間規劃優化功能布局，積極探索“資源資產組合供應、整體運營”新模式。這要求立足片區整體，通過資源捆綁、規劃整合與政策創新，構建可實現經濟、社會、文化綜合價值平衡的長期運營機制，切實推動城市更新從單一項目建設向高質量可持續運營轉變。

堅持服務創新，降低制度成本與實施風險

城市更新涉及多元復雜的權利關系，亟須通過基礎服務創新從源頭穩定預期、降低風險。《通知》聚焦不動產登記等關鍵環節推出一系列便民利企舉措，為更新實踐筑牢法治根基、凝聚社會信任。

第一，推動產權服務前置，以法定登記穩定市場預期。《通知》創新提出可依據協議預編不動產單元并辦理預告登記，使各方協商一致的未來產權安排提前獲得法律保護。這一舉措顯著增強了權利人參與更新的意愿與信心，有利于從源頭上保障項目順利推進。

第二，優化登記服務流程，切實減輕群眾與企業負擔。針對老舊小區自主更新等常見類型，《通知》明確可采取按戶直接登記等靈活方式，將復雜規則轉化為簡明易行的服務。這精準回應了基層實踐中手續繁、成本高的痛點，有效降低了制度性交易成本。

第三，建立歷史問題分類處置機制，依法依規疏解更新堵點。《通知》秉持“依法依規、尊重歷史、公平處理”原則，為手續不全等歷史遺留問題明確了分類處置路徑。這既體現了實事求是、守望相助的治理智慧，也為在堅守底線前提下盤活存量資源、推動城市高質量發展提供了政策通道。

堅持多元共治，構建共建共治共享格局

城市更新是一項系統工程，其成功關鍵在于構建政府、市場、社會協同發力、互利共贏的可持續生態。

第一，依托“一張圖”系統，強化多部門協同治理效能。國土空間規劃“一張圖”是實施協同治理的統一規則平臺。將城市更新涉及的空間安排、規劃優化與問題處置全面納入該系統，可實現各部門在統一底圖、統一規則下高效協同、閉環監管。這既剛性落實了底線管控要求，也為政策協同提供了可視化、可操作的工作基礎。

第二，貫通全周期管理，推動城市發展模式深刻轉型。《通知》構建了覆蓋規劃、建設、運營各階段的政策閉環——規劃可動態維護，實施有彈性工具，運營強組合引導。這要求樹立全生命周期管理理念，在項目初期即統籌考量長期運營與綜合效益，切實推動城市發展模式向長期運營與內涵式發展深刻轉型。

第三，明晰規則穩定預期，充分激發市場與社會活力。政策的清晰度與穩定性是吸引多元主體參與的核心。《通知》通過建立“正面清單”“豁免清單”，優化產權服務，致力于營造規則透明、預期穩定的制度環境。此舉有助于在政府統籌公共利益、劃定權責邊界的基礎上，有效引導市場資本與專業力量參與，激發社會創造活力，最終形成“政府引導、市場運作、公眾參與”的良性機制。

《通知》的出臺實施，是我國城市更新政策體系邁向精細化、協同化的重要標志。通過強化規劃協同、創新彈性工具、優化政府服務、完善治理模式，它系統構建了將頂層設計轉化為基層實踐的賦能體系。展望未來，準確理解并有效轉化運用好這一政策賦能體系，必將推動城市更新行動行穩致遠，為建設宜居、韌性、智慧的現代化城市，不斷實現人民對美好生活的向往提供堅實支撐。

封面圖/圖片｜圖蟲網