投標(biāo)人提供虛假業(yè)績材料的，招標(biāo)人能否扣留投標(biāo)保證金？

• 陜西浩公律師事務(wù)所 民商事研究院 文章/楊晉華

一、案例檢索

（一）案情簡介

2017年11月8日，J公司中標(biāo)涇縣紅色旅游交通路網(wǎng)工程建設(shè)PPP項(xiàng)目，2018年4月4日，J公司發(fā)布招標(biāo)公告，具體工程為《S341寧涇公路K21+200~K26+300段道排工程》，2018年4月13日S公司向J公司投遞投標(biāo)文件并繳納了投標(biāo)保證金800000元，2018年5月10日，J公司以S公司未能按照詢標(biāo)承諾提供相關(guān)資料，也未能提供任何證明業(yè)績真實(shí)性的其他有效證據(jù)，認(rèn)定S公司存在“提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)”的違規(guī)行為，并作出《處理決定書》，決定對雙鳳公司所繳納的800000元投標(biāo)保證金不予退還。2020年S公司向法院起訴,請求J公司返還投標(biāo)保證金。

（二）爭議焦點(diǎn)

J公司不予退還S公司投標(biāo)保證金有無事實(shí)和法律依據(jù)。

（三）法院認(rèn)為

1.關(guān)于“投標(biāo)人在投標(biāo)過程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)并查證屬實(shí)的，投標(biāo)保證金不予退還”的合同條款缺乏法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)。

依照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十五條、第七十四條規(guī)定，投標(biāo)保證金不予退還的情形有兩種：一是投標(biāo)截止后，投標(biāo)人撤銷投標(biāo)文件的；二是中標(biāo)人無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同，在簽訂合同時(shí)向招標(biāo)人提出附加條件，或者不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金的。同時(shí)由國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、民用航空總局、廣播電影電視總局九部委聯(lián)合編制的《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》（2007年版）中的“投標(biāo)人須知”投標(biāo)保證金不予退還的情形也僅有兩種，與上述規(guī)定情形一致。在九部委隨后聯(lián)合頒布的第56號令中，對《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》的使用進(jìn)行了規(guī)范：行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件應(yīng)不加修改地引用《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》中的“投標(biāo)人須知”(投標(biāo)人須知前附表和其他附表除外)；“投標(biāo)人須知前附表”用于進(jìn)一步明確“投標(biāo)人須知”正文中的未盡事宜，招標(biāo)人應(yīng)結(jié)合招標(biāo)項(xiàng)目具體特點(diǎn)和實(shí)際需要編制和填寫，但不得與“申請人須知”和“投標(biāo)人須知”正文內(nèi)容相抵觸，否則抵觸內(nèi)容無效。本案中招標(biāo)人提供的招標(biāo)文件除法定不予退還投標(biāo)保證金的兩種情形外，增加了“投標(biāo)人在投標(biāo)過程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)并查證屬實(shí)的，投標(biāo)保證金不予退還”的內(nèi)容。該內(nèi)容于法無據(jù)，且與相關(guān)規(guī)章規(guī)定相悖。

2.關(guān)于“投標(biāo)人在投標(biāo)過程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)并查證屬實(shí)的，投標(biāo)保證金不予退還”的合同條款的法律效力問題。

招標(biāo)人J公司發(fā)布的招標(biāo)文件中關(guān)于投標(biāo)保證金不予退還的條款屬于格式條款。格式條款的積極意義主要表現(xiàn)在節(jié)約交易成本、提高交易效率。對于格式條款的提供者而言，還有增進(jìn)交易安全，防范交易風(fēng)險(xiǎn)的作用。從法律角度分析，格式條款的消極作用也非常明顯，其與契約自由原則在一定程度上背離，對契約正義造成了沖擊，故對其弊端應(yīng)予規(guī)制和防范。從法律的角度而言，既要保證格式條款積極作用的有效發(fā)揮，又要防范一方當(dāng)事人濫用權(quán)利加重對方當(dāng)事人責(zé)任，損害其合法權(quán)利。本案中，投標(biāo)人S公司以繳納投標(biāo)保證金和提交投標(biāo)文件的行為參加J集團(tuán)招標(biāo)中心接受招標(biāo)人委托進(jìn)行的采購招標(biāo)活動，投標(biāo)人沒有與招標(biāo)人協(xié)商合同條款的可能，提供格式條款的招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依法遵循公平原則確定其與投標(biāo)人之間的權(quán)利和義務(wù)。招標(biāo)文件中的上述格式條款不合理加重了對方責(zé)任，依照《中華人民共和國合同法》第四十條規(guī)定“格式條款具有本法第五十二條和第五十三條規(guī)定情形的，或者提供格式條款一方免除其責(zé)任、加重對方責(zé)任、排除對方主要權(quán)利的，該條款無效”，該格式條款無效。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十八條規(guī)定“合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。有過錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”J公司應(yīng)將收取的800000元投標(biāo)保證金返還給S公司。

（三）投標(biāo)人在投標(biāo)過程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)的責(zé)任承擔(dān)。

本案中，投標(biāo)人S公司在締結(jié)合同過程中存在兩項(xiàng)業(yè)績弄虛作假的行為，違反誠信原則，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任，有關(guān)機(jī)構(gòu)也可以依照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第五十四條第二款的規(guī)定，從行政管理方面給予投標(biāo)人行政處罰。因“投標(biāo)人在投標(biāo)過程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)并查證屬實(shí)的，投標(biāo)保證金不予退還”的合同條款無效，投標(biāo)人應(yīng)依法承擔(dān)締約過失責(zé)任。締約過失責(zé)任是法定損害賠償責(zé)任，其目的是解決沒有合同關(guān)系的情況下因一方的過錯(cuò)而造成另一方信賴?yán)鎿p失的問題。J公司可依法向S公司主張賠償信賴?yán)鎿p失，但是J公司并未對此提出訴訟主張，亦未提交因雙鳳公司“提供虛假資料等弄虛作假方式投標(biāo)”的行為給自己造成損失的相關(guān)證據(jù)，而是主張雙鳳公司承擔(dān)違反合同義務(wù)的違約責(zé)任，理據(jù)不足，依法不予支持。

（四）裁判結(jié)果

被告J公司于判決生效之日起十五日內(nèi)返還原告S公司投標(biāo)保證金800000元及利息（利息以800000元為本金基數(shù)，自2018年5月10日起，按當(dāng)時(shí)一年期貸款市場報(bào)價(jià)利率計(jì)算至本金還清時(shí)止）。

二、律師說法

投標(biāo)人在投標(biāo)過程中提供虛假的業(yè)績證明材料，其行為性質(zhì)屬于在締結(jié)合同（締約）過程中的欺詐或嚴(yán)重違背誠實(shí)信用原則的行為。

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第54條規(guī)定：“投標(biāo)人以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假，騙取中標(biāo)的，中標(biāo)無效，給招標(biāo)人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)人有前款所列行為尚未構(gòu)成犯罪的，處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款，對單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處單位罰款數(shù)額百分之五以上百分之十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，取消其一年至三年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)資格并予以公告，直至由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照。”

具體而言，投標(biāo)人存在“弄虛作假騙取中標(biāo)”情形的，應(yīng)承擔(dān)：（一）民事責(zé)任。中標(biāo)結(jié)果自始無效，投標(biāo)人需對招標(biāo)人的實(shí)際損失承擔(dān)賠償責(zé)任（如重新招標(biāo)費(fèi)用、工期延誤損失等）。（二）刑事責(zé)任。若行為符合《中華人民共和國刑法》相關(guān)規(guī)定，可構(gòu)成合同詐騙罪等，依法追究刑事責(zé)任。（三）行政責(zé)任。未構(gòu)成犯罪的，需承擔(dān)罰款、沒收違法所得、限制投標(biāo)資格甚至吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰。