出口管制執法的優化與僵化——從鋰亞硫酰氯電池的監管措施談起

一、前言

在過去相當長的時間內，進出口經營者申報商品編碼的正確與否直接關系其進出口行為的合法性。對于實施許可證件管理的貨物，商品編碼的審核尤為重要，一旦海關認定進出口貨物商品編碼存在申報不實或偽報的情形，則可能導致進出口經營者面臨申報不實甚至是走私的定性。反之，如進出口經營者已向海關履行如實申報義務，即便其因未能提供進出口許可證件而導致違規，此時，案涉行為則一般適用《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》（以下簡稱《處罰條例》）第十四條，認定為“違反國家進出口管理規定，進出口國家限制進出口的貨物”，其性質與申報不實或走私存在明顯區別。

《出口管制法》生效后，涉及兩用物項、軍品、核等貨物的違規出口案件，在法律適用上優先適用該特別法。這一變化導致此類案件的處理邏輯發生重要轉向。這是因為，《出口管制法》第三十三條和第三十四條所規定的違規出口管制物項行為，核心均系“無證出口”，不問出口貨物的申報信息是否有誤。與此同時，商務部自2025年以來發布的若干出口管制公告，不少管制物項并未標明其達到管制要求的含量標準。這導致海關作為監管部門無法確認含有少量管制成分的商品是否屬于管制物項，甚至會寧枉毋縱、直接立案處理。本文擬展開討論鋰亞硫酰氯電池的監管歷程，正是這一執法困境的典型體現。

二、優化：既定的處罰與遲到的政策調整

2025年12月12日，工業和信息化部、商務部和海關總署聯合發布《關于優化鋰亞硫酰氯電池進出口監管措施的通知》（工信部聯安全函〔2025〕335號）,宣布自2026年1月1日起，第三類監控化學品亞硫酰氯（化學文摘社登記號：7719-09-7）灌裝含量不超過1千克的單個鋰亞硫酰氯電池或電池組。理由是，上述鋰亞硫酰氯電池或電池組，亞硫酰氯含量少，且拆解困難，難以通過拆解反向提取亞硫酰氯，擴散風險極低，不再屬于《中華人民共和國監控化學品管理條例》（以下簡稱《監控化學品管理條例》）及《各類監控化學品名錄》的管理范圍，不再屬于《中華人民共和國兩用物項出口管制清單》（以下簡稱《管制清單》）中監控化學品項下的管控物項，無需辦理《監控化學品進出口核準單》和《兩用物項和技術進出口許可證》。

政策出臺泛起輿論波瀾有限，據觀察，社會公眾普遍關注鋰亞硫酰氯相關概念股，畢竟其應用領域有限。但對于法律從業者而言，本公告的出臺可謂直接否定了先前部分海關行政處罰案件的合法性根基。須知，在公告發布前，監管部門的主流認知是，任何含有亞硫酰氯成分的鋰電池均屬于兩用物項范疇，由此引出一批出口管制違規處罰案例。

案例一：武漢A公司出口鋰亞硫酰氯電池被處以4.3萬元罰款

2022年5月至2024年4月間，當事人以一般貿易方式向海關申報出口鋰亞硫酰氯電池，涉及報關單17票，申報價格共計1132508.16美元。經查，上述貨物成分中含亞硫酰氯，根據《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》，出口上述貨物需提交兩用物項和技術出口許可證，當事人未提交該許可證。經核定，上述亞硫酰氯違法經營額共計人民幣85546.95元。

海關決定對當事人作出罰款人民幣4.3萬元的處罰。

案例二：常州B公司出口鋰-二氧化錳被不予行政處罰

常州B公司委托某供應鏈公司于2025年2月19日以一般貿易方式向海關申報出口10項貨物至匈牙利。其中，G8項貨物為鋰二氧化錳電池1000個，申報規格為“鋼殼、鋰金屬、亞硫酰氯”，申報金額為FOB529美元，申報商品編號為8506500000。經查，G8項貨物實際為鋰亞電池，含有亞硫酰氯，出口需提供《中華人民共和國兩用物項和技術出口許可證》。

針對G8項貨物違反出口管制規定的行為，屬于違法經營額低于1萬元的首次過失行為，且當事人對尚未出境貨物主動申請退關，積極配合調查、認錯認罰。海關決定對當事人作出不予行政處罰。

案例三：深圳C公司出口鋰亞硫酰氯電池被不予行政處罰

深圳C公司委托某供應鏈企業于2024年12月16日向海關申報出口一般貿易項下ER14250電池5088個，申報規格鋰亞硫酰氯，申報價格FOB2706.82美元，申報商品編號8506500000。經查，上述貨物出口需辦理《中華人民共和國兩用物項和技術出口許可證》。

鑒于當事人初次違法并對尚未出境貨物主動申請退關，積極配合海關調查并認錯認罰。海關決定對當事人不予行政處罰。

上述案件公開后，曾一度在相關從業人士中引起激烈爭議。亞硫酰氯作為一種原材料，含有該成分的鋰電池被管制的原因不外乎其有被提取、還原、回收并作為化學武器的可能性。就此，業界不少專業人士撰文指出，電池中亞硫酰氯的含量通常較低且回收過程復雜，使得從電池中直接回收亞硫酰氯在技術上不具備可行性，市場上的鋰亞電池多為圓柱形，不同型號中的亞硫酰氯含量與電池的容量和體積直接相關，其質量占比通常在電池總重的15%—25%之間。以一節100克的D型電池為例，其亞硫酰氯含量大致在15至25克。根據公告，受管制的鋰亞硫酰氯電池限于灌裝含量不超過1千克的單個鋰亞硫酰氯電池或電池組，而符合該條件的只有用于特殊工業或軍事領域、容量達數十安時的大型特種電池/電池組。

令人遺憾的是，政策優化并未改變既往案件的處罰結果。正如公告標題所言，新政策屬于“優化進出口監管措施”的范疇，其并未否定原執法行為的合法性。對于那些因政策不明確而如實申報卻無證出口并已受罰的企業而言，此類處罰不僅帶來直接經濟損失，其公示信息還可能影響企業信用，進而對其后續經營活動造成持續負面影響。

三、僵化：一物一策的制度性困境

針對特定物項出臺專項優化監管措施，在當前出口管制實踐中并不鮮見。以三乙醇胺為例，該化學品雖屬于監控化學品管理條例名錄所列物項，系第三類監控化學品，可作為生產化學武器主要原料，其進出口需申領《兩用物項和技術進出口許可證》，但其同時亦被廣泛用于生產清潔劑、化妝品等日化用品。2022年以來，各海關陸續查辦無證進出口含三乙醇胺成分商品的案件。2024年1月16日，工業和信息化部辦公廳、商務部辦公廳、海關總署辦公廳聯合發布《關于優化低濃度三乙醇胺混合物進出口監管措施的通知》（工信廳聯安全函〔2023〕394號），明確三乙醇胺含量較低的非醫用消毒劑、合成洗滌粉、化妝品、墨水等消費類商品（詳見附件），防擴散風險可控，不屬于《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》中三乙醇胺（海關商品編號2922150000）和三乙醇胺混合物（海關商品編號3824999950）項下的管控物項，無需辦理監控化學品進出口審批手續，無需辦理兩用物項和技術進出口許可。2024年12月5日，上述三部門再次優化三乙醇胺監管措施，新增不屬于管制范圍的三乙醇胺濃度低于10%（含）的有關商品清單。

無論是三乙醇胺，還是亞硫酰氯，此類政策調整客觀上回應了市場合理訴求與實際監管需要。然而，問題關鍵在于政策形成與執法過程缺乏足夠的透明度與可預期性。近年來，國家一直強調加強貿易政策合規，但具體到出口管制領域，官方指引時常缺位，不少進出口經營者面對的更多是政策黑洞。

譬如，商務部、海關總署在2025年2月4日發布公告，宣布對鉍相關物項實施出口管制，盡管《管制清單》早已明確具有兩種特性的鉍受出口管制，但該公告并未明確鉍相關物項的具體管制要求。嗣后，一批鉍相關出口管制違規案件開始涌現，含鉍的錫膏則是其中的典型。與此同時，不少企業出口含鉍錫膏的業務仍在正常進行，其產品經過海關查驗后被正常放行。這意味著，含鉍的錫膏并不等同于兩用物項。為驗證自家產品是否屬于管制物項，一時間，企業蜂擁至商務部官網申請辦理兩用物項出口業務咨詢，但得到的答復函往往僅提供結論性意見（如擬出口產品是否屬于兩用物項），不附帶判斷理由與標準。直至近期，一份涉及含鉍錫膏的海關行政處罰決定書才指出：“《綜合司關于明確有關商品出口管制意見的函》（綜合司便函〔2025〕100號）以及《綜合業務司關于轉發相關物項咨詢結果的函》中明確，鉍含量50%以上的錫膏、錫球屬于列管商品。”值得一提的是，上述函件從未向社會公開，外界并不知曉其具體內容。

上述現象折射出當前出口管制政策與執法互動中的結構性矛盾：管制政策制定者對飽受爭議的特定物項頭痛醫頭，始終治標不治本。這樣的優化監管措施政策，恰似“補苴罅漏”。

四、紓解之策：制度完善抑或理念更新？

自今年年初以來，《管制清單》尚未得到深入解讀，大量出口管制公告便如雨后春筍般冒出。無論是出口經營者，抑或執法部門，均難以充分理解管制政策的意蘊。毋庸諱言，導致前述現象出現的原因不僅在于規則的不明確，當前執法理念亦在實踐中有諸多不盡如人意之處。

（一）有待完善的出口管制政策

《出口管制法》及《兩用物項出口管制條例》具體條文的不完善，自然容易引發海關爭議。長期以來，商務主管部門也在以多種不同方式、從不同維度厘清本文擬討論的問題。在進出口易制毒化學品（注：出口該產品須辦理《兩用物項出口許可證》，但其并不屬于《管制清單》所列兩用物項）領域，商務部曾在2007年專門發布解釋文件，明確含甲苯、丙酮、丁酮、硫酸、鹽酸等5種易制毒化學品之一且比例低于規定含量的貨物，不屬于須折算易制毒化學品數量后申請出口許可的混合物，經營者進出口上述貨物，無需申請許可。厘清管制物項的范圍，自2024年3月以來，我國商務部亦曾以問答形式明確了部分含管制成分的產品不屬于管制物項。例如，商務部、海關總署公告2025年第10號規定了碲化鎘受出口管制，2025年3月，商務部安全與管制局發布兩用物項常見問題解答，明確“碲化鎘、碲化鋅制造的太陽能組，碲化鎘薄膜光伏組件，碲化鎘發電玻璃，碲鋅鎘高分辨探頭均不屬于此次列管的兩用物項管制范圍”。

當前對鋰亞硫酰氯電池、三乙醇胺混合物的監管措施優化，本質上是基于其管制物項成分“含量低、提取難、擴散風險極低”的現實。然而，這種個案優化監管模式，無法從根本上解決問題。制度化的出路在于，將此類優化監管措施的邏輯提煉為普適性規則，在《管制清單》或法規規章中，為特定物項明確設立基于含量閾值、特定功能用途或技術不可提取性的豁免條款。

（二）亟須更新的“管制”理念

商務部等國務院部委在制定出口管制的各項清單和目錄之初，客觀上無法全面考慮到特定管制物項可能廣泛存在于日常生活之中，因此，從現有《管制清單》來看，只有部分管制物項的濃度、純度、密度和狀態等參數描述作了規定。如此一來，針對爭議物項，出口管制執法部門實際上具有相對較大的裁量權。

以復合肥料為例，該產品本質上屬于純民用商品，卻因其可能含有受管制的氯化銨成分（注：氯化銨屬于《向特定國家（地區）出口易制毒化學品管理目錄》列管商品，出口至緬甸、老撾和阿富汗前應申領《兩用物項出口許可證》，但其不屬于兩用物項）而被質疑。目前，涉氯化銨成分的復合肥料可能會在兩種場景中面臨通關爭議。第一種情況，企業在生產復合肥料中添加氯化銨作為原料，其與氯化鉀等原料混合加工后形成顆粒狀肥料。對此，實踐中雖已有不少公布的行政處罰決定，但復合肥料中的氯化銨同樣在技術上難以還原。第二種情況，企業在生產復合肥料中并未有氯化銨原料，但在生產過程中，高溫水蒸氣與復合肥原料硫酸銨和氯化鉀的固體混合物接觸時，二者發生化學反應，并形成少量氯化銨成分。對此，已有部分海關在通關環節發現此類情況，但其普遍未作行政立案，而是作退運處理。

在政策尚不明晰的領域，倘若執法部門一味抱著“是否含有管制成分”的想法，而未充分考慮其最終用途和實際風險，就可能將資源耗費在無實際威脅的低風險案件上。即便案件最終被定性為違規，監管部門對企業首次、非故意且積極配合的輕微違規行為，也應更多采用不予處罰或從輕處罰等方式。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所 海關與財稅團隊 陸怡坤律師