畢節(jié)磷煤化工一體化項目：征收補償方案引發(fā)的行政復(fù)議思考

畢節(jié)磷煤化工一體化項目織金縣2024 年度第五批次工業(yè)用地征地補償方案因為合法合理性引發(fā)貴州畢節(jié)市織金縣茶店鄉(xiāng)大營村多戶被征地農(nóng)戶的行政復(fù)議。

補償安置方案行政復(fù)議制度作為化解行政爭議的“主渠道”，其對補償方案的審查與糾正，不僅是行政權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督的重要體現(xiàn)，更是公民、法人合法權(quán)益從“形式保障”走向“實質(zhì)落地”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2024 年施行的新修訂《行政復(fù)議法》，是繼 2009 年修訂后對行政復(fù)議制度的一次系統(tǒng)性重構(gòu)，其中將行政賠償決定、土地房屋征收補償協(xié)議等行政協(xié)議納入復(fù)議范圍，絕非簡單的受案范圍擴容，而是回應(yīng)了近年來土地征收領(lǐng)域“程序空轉(zhuǎn)”“補償虛化”等突出問題，為復(fù)議補償方案的審查劃定了全新的法治框架。而畢節(jié)磷煤化工一體化項目引發(fā)的織金縣 2024 年度第五/批次工業(yè)用地征收補償行政復(fù)議案，正是這一修法背景下的典型司法實踐樣本 —— 該項目作為貴州省“十四五” 重點工業(yè)項目，規(guī)劃總投資超百億元，涉及織金縣茶店鄉(xiāng)大營社區(qū)等 3 個行政村，其征收補償爭議不僅關(guān)乎上千名被征地農(nóng)民的切身利益，更折射出工業(yè)用地征收場景下，復(fù)議補償方案審查從“形式合規(guī)” 到“實質(zhì)正義” 的深層轉(zhuǎn)向。當工業(yè)發(fā)展的公共利益與被征地農(nóng)民的生存權(quán)、財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生沖突，復(fù)議程序不僅要糾正征收程序的顯性違法，更要錨定“公平補償” 核心，破解補償標準失衡、安置措施虛化、社會保障缺位等深層問題。在法治政府建設(shè)與產(chǎn)業(yè)升級的雙重語境下，本案的復(fù)議審查不僅關(guān)乎個案權(quán)益的救濟，更為工業(yè)用地征收補償?shù)姆ㄖ位峁┝丝蓮?fù)制、可參考的典型樣本。

行政復(fù)議法的修訂，為工業(yè)用地征收補償方案的復(fù)議審查奠定了合法性基礎(chǔ)，也打破了長期以來“補償方案僅為行政機關(guān)內(nèi)部決策” 的認知誤區(qū)。此次修法的核心導(dǎo)向之一，是強化行政復(fù)議的“權(quán)利救濟” 屬性，而非單純的“內(nèi)部監(jiān)督” 功能，新《行政復(fù)議法》明確將“土地征收補償安置方案” 納入復(fù)議受案范圍，其立法本意在于：工業(yè)用地征收作為公共利益驅(qū)動的行政行為，不能以“公共利益優(yōu)先” 為由架空被征收人的合法權(quán)益，補償方案不僅要符合《土地管理法》第四十八條“公平、合理補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障” 的核心原則，更要接受復(fù)議機關(guān)對“程序合法性” 與“實體合理性” 的雙重審查——前者審查征收程序是否符合法定步驟，后者則聚焦補償結(jié)果是否體現(xiàn)公平正義。從本案來看，貴州省人民政府《關(guān)于織金縣 2024 年度第五批次工業(yè)建設(shè)用地的批復(fù)》（黔府用地函〔2025〕267 號）雖以省級行政批復(fù)的形式賦予征收行為形式合法性，但批復(fù)中專門單列條款強調(diào)“及時足額支付補償費用，落實安置措施，保證原有生活水平不降低，長遠生計有保障。征地補償安置不落實的，不得動工用地”，這一批復(fù)精神并非“宣示性條款”，而是具有強制約束力的法定要求，構(gòu)成復(fù)議機關(guān)審查的重要依據(jù)，也劃定了行政機關(guān)的法定責(zé)任邊界。而織金縣人民政府在執(zhí)行過程中，既未嚴格履行“先補償后搬遷” 的法定程序，在未與復(fù)議申請農(nóng)戶達成補償協(xié)議的情況下即啟動土地清表，又在補償標準、安置方式、社會保障等方面全面違背批復(fù)要求，本質(zhì)上是對行政授權(quán)的濫用，也成為復(fù)議機關(guān)審查的核心抓手。

《土地管理法》第四十八條明確要求，征收土地補償費用的確定需綜合考量“土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口數(shù)量以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平” 等多元因素，且區(qū)片綜合地價需每三年調(diào)整或重新公布，這一規(guī)定的核心是避免“一刀切” 的補償標準，確保補償與土地實際價值、區(qū)域發(fā)展水平相匹配。但本案中，織金縣人民政府機械套用《畢節(jié)市人民政府關(guān)于公布實施畢節(jié)市征地區(qū)片綜合地價補償標準的通知》（畢府發(fā)〔2023〕15 號），全然忽視織金縣茶店鄉(xiāng)大營社區(qū)土地的特殊性：該區(qū)域緊鄰磷煤化工產(chǎn)業(yè)園核心區(qū)，土地因項目落地從普通農(nóng)用地轉(zhuǎn)為工礦配套用地，其區(qū)位價值、未來收益預(yù)期已發(fā)生質(zhì)的變化，且織金縣 2023 年 GDP 同比增長 7.8%，土地市場價值較 2020 年區(qū)片綜合地價制定時已上漲約 23%，這種“靜態(tài)套用” 的做法直接背離法定定價機制與公平原則。從具體補償項來看，違法性體現(xiàn)在多重維度：土地補償未體現(xiàn)“用途增值”，耕地僅按 63.8 元/㎡、其他農(nóng)用地按 27.7 元/㎡補償，而周邊同類工業(yè)用地出讓價達 450 元 /㎡以上，補償標準與土地征收后的市場價值形成顯著倒掛，違反《自然資源部辦公廳關(guān)于加快制定征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕53 號）”區(qū)片綜合地價應(yīng)充分體現(xiàn)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，保障被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低” 的核心要求；青苗及林木補償突破公平底線，1850 元/畝的青苗補償遠低于當?shù)赜衩?大豆帶狀復(fù)合種植的年均收益（約 3200 元 / 畝），林木補償設(shè)置“每畝 166 株上限” 無任何上位法依據(jù)，導(dǎo)致部分農(nóng)戶種植的經(jīng)濟林木（如核桃樹）因超出株數(shù)上限無法獲得足額補償，違反《民法典》第二百零七條“財產(chǎn)權(quán)平等保護” 原則，也與《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條“征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當扣除已經(jīng)取得的土地補償費” 的“公平補償” 要求相悖；房屋及附屬設(shè)施補償?shù)陀趯嶋H建造成本，水泥曬壩 220 元 /㎡的補償標準僅為當?shù)亟ㄔ斐杀荆s 450 元 /㎡）的 48.9%，小磚實心圍墻 320 元 /m3、大理石地板 120 元 /㎡等標準也均低于市場重置成本，既無法覆蓋材料與人工成本，也違背《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格” 的立法精神，而補償方案中“畝、株、平方、立方” 計算方式濫用 —— 如青苗按畝算、林木按株算、房屋按平方算、圍墻按立方算，且未明確換算標準，進一步加劇了補償結(jié)果的不合理性，部分農(nóng)戶因計算方式差異，實際獲償金額較合理預(yù)期減少。

《土地管理法》第四十八條將“先補償后搬遷、居住條件有改善” 作為農(nóng)村村民住宅補償?shù)幕驹瓌t，但本案中織金縣政府提供的貨幣補償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、重新申請宅基地建房三種安置方式，均存在顯著的合法性與合理性瑕疵。貨幣補償方面，框架結(jié)構(gòu)住宅 2100 元 /㎡、磚混結(jié)構(gòu) 2000 元 /㎡的標準，與織金縣茶店鄉(xiāng)新建普通商品住房市場價格（約 3500 元 /㎡）差距懸殊，按此標準補償，農(nóng)戶若要購置同等面積的商品房，每戶需額外支付約 18 萬元，遠超普通農(nóng)戶的承受能力，無法實現(xiàn)“等價置換”，本質(zhì)上剝奪了被征地農(nóng)民的基本居住權(quán)；產(chǎn)權(quán)調(diào)換不僅比例差異懸殊，如獨立一層土墻蓋瓦結(jié)構(gòu)房屋需征收 4.45㎡才置換 1㎡安置房，遠超貴州省規(guī)定的“1:1.2” 合理置換比例，且面積差異部分按 4000 元 /㎡補差，高于安置房建設(shè)成本（約 2800 元 /㎡），與“公平補償” 的行政目的嚴重失衡，更關(guān)鍵的是，安置房僅公示了選址（茶店鄉(xiāng)集鎮(zhèn)旁），其戶型設(shè)計、建設(shè)工期、質(zhì)量驗收標準、產(chǎn)權(quán)辦理時限等關(guān)鍵信息均未公示，也未通過村民代表大會、聽證會等形式征求利害關(guān)系人意見，違反《重大行政決策程序暫行條例》第十三條“除依法不予公開的外，應(yīng)當充分聽取公眾意見，聽取意見可以采取座談會、聽證會、實地走訪、書面征求意見、向社會公開征求意見、問卷調(diào)查、民意調(diào)查等多種方式” 的強制性規(guī)定，剝奪了申請人的知情權(quán)與參與權(quán)；重新申請宅基地建房則因未提供農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的合法審批文件，且補償標準（宅基地整理費 5000 元 / 戶）未考量近年水泥、鋼筋等建材價格上漲（2023 年建材價格同比上漲 12%）、人工成本上漲（日均工價從 150 元漲至 220 元）及宅基地使用權(quán)的市場價值，導(dǎo)致該方式在法律上無依據(jù)、實操中不可行，違反《行政許可法》對行政行為“合法性與合理性” 的雙重要求。與此同時，織金縣僅籠統(tǒng)引用《畢節(jié)市人民政府關(guān)于進一步做好被征地農(nóng)民就業(yè)和社會保障工作的意見》（畢府發(fā)〔2012〕18 號），未結(jié)合本地實際制定 2024 年被征地農(nóng)民社會保障的具體實施細則，對社保資金的來源（如是否從土地出讓收益中提取、提取比例）、發(fā)放標準（如基礎(chǔ)養(yǎng)老金金額、醫(yī)療保障繳費補貼）、享受條件（如年齡限制、戶籍要求）、周期（如按月發(fā)放還是按年發(fā)放）及管理部門（如人社部門還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)）等核心內(nèi)容均未作明確規(guī)定，既違反《社會保險法》第十二條“社會保險基金按照保險類型確定資金來源，逐步實行社會統(tǒng)籌。用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費” 對社會保障制度“明確性” 的要求，也符合《行政訴訟法》第七十五條“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效” 的情形，這種“模糊化” 的社保承諾，使得被征地農(nóng)民無法對長遠生計形成合理預(yù)期，嚴重損害了行政相對人對行政行為的信賴利益 —— 部分中老年農(nóng)戶因擔(dān)心社保無法落實，甚至出現(xiàn)“不敢簽補償協(xié)議、不愿搬遷” 的抵觸情緒，進一步加劇了征收矛盾。

本案的程序違法性還體現(xiàn)在征收實施環(huán)節(jié)，織金縣茶店鄉(xiāng)人民政府作為鄉(xiāng)級行政機關(guān)，并非《土地管理法》規(guī)定的土地征收主體（法定主體為縣級以上人民政府），既無織金縣政府的合法授權(quán)文件，開展土地測量，又在未與農(nóng)戶簽訂補償協(xié)議、未足額支付補償費用的情況下，于 2025 年 5 月強行動工損毀耕地約 30 畝土地及土地上的附屬物，既違背《土地管理法》第四十七條“縣級以上地方人民政府應(yīng)當組織有關(guān)部門測算并落實有關(guān)費用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補償、安置等簽訂協(xié)議；個別確實難以達成協(xié)議的，應(yīng)當在申請征收土地時如實說明” 的“溝通協(xié)商前置” 征收原則，也違反貴州省人民政府批復(fù)中“征地補償安置不落實的，不得動工用地” 的明確要求。其中，2025 年 5 月 3 日茶店鄉(xiāng)政府向未配合測量的農(nóng)戶下發(fā)《限期配合土地測量通知書》，其中載明“如未在 5 月 10 日前配合測量，將按第三方測量數(shù)據(jù)直接打款，視為自動放棄異議權(quán)利”，5 月 22 日又組織人員對拒絕配合的 12 戶農(nóng)戶土地進行強行測量，上述行為本質(zhì)上是行政權(quán)力的濫用，既剝奪了農(nóng)戶的異議權(quán)、申辯權(quán)，也構(gòu)成“程序濫用型” 違法，成為復(fù)議機關(guān)確認征收行為違法的重要事實依據(jù)。

畢節(jié)磷煤化工項目的征收補償爭議，并非孤例，而是工業(yè)用地征收領(lǐng)域“重發(fā)展、輕保障” 的典型縮影 —— 據(jù)自然資源部 2024 年土地征收爭議統(tǒng)計數(shù)據(jù)，工業(yè)用地征收補償爭議占比達 38%，其中因補償標準過低、安置措施不到位引發(fā)的爭議占比超 70%。復(fù)議機關(guān)對本案的審查，需跳出“就案辦案” 的局限，從實體、程序、長效三個維度實現(xiàn)法治糾偏。在實體審查層面，應(yīng)依據(jù)《土地管理法》第四十八條，責(zé)令織金縣人民政府啟動區(qū)片綜合地價動態(tài)調(diào)整程序，將工業(yè)用地征收的“用途增值” 納入?yún)^(qū)片綜合地價調(diào)整范疇，委托第三方評估機構(gòu)對茶店鄉(xiāng)大營社區(qū)土地的市場價值進行評估，參考周邊同類工業(yè)用地的市場價值補足土地補償差額；按照“重置成本 + 合理收益” 原則重新核定青苗、林木、房屋及附屬設(shè)施的補償標準，如青苗補償按當?shù)亟昶骄戤a(chǎn)值的 1.5 倍計算，林木補償取消“每畝 166 株上限”，按實際株數(shù)結(jié)合市場價格補償，房屋補償參照周邊商品房市場價調(diào)整至 3500 元 /㎡左右；同時統(tǒng)一補償計算口徑，明確“以平方米為核心計算單位，株、立方等單位按行業(yè)通用標準換算”，糾正“畝、平方、立方” 混用的問題，確保補償計算的精準性。在程序?qū)彶閷用?，要依法確認茶店鄉(xiāng)政府無授權(quán)實施征收、未協(xié)商即強測強拆的行為違法，責(zé)令其立即停止違法征收行為，對已損毀的土地、林木進行恢復(fù)或足額賠償；要求織金縣人民政府按照《重大行政決策程序暫行條例》，在 15 日內(nèi)公示安置房的規(guī)劃設(shè)計方案、建設(shè)工期、質(zhì)量標準、產(chǎn)權(quán)辦理流程等信息，組織由被征地農(nóng)戶代表、人大代表、律師組成的聽證會，充分聽取意見后完善安置方案；嚴格落實“先補償后搬遷” 原則，對未簽訂補償協(xié)議的農(nóng)戶暫停土地清表，待補償安置落實后再推進項目建設(shè)。在長效審查層面，需責(zé)令織金縣人民政府在 30 日內(nèi)制定《織金縣 2024 年被征地農(nóng)民社會保障實施細則》，明確社保資金從土地出讓收益中提取不低于 15%，基礎(chǔ)養(yǎng)老金按當?shù)刈畹凸べY標準的 40% 發(fā)放，醫(yī)療保障按每人每年500元標準給予繳費補貼，由縣人社局統(tǒng)一管理、按月發(fā)放，并將社保資金納入專戶管理，接受審計部門監(jiān)督，確?！伴L遠生計有保障” 從紙面承諾變?yōu)閷嶋H權(quán)益。

畢節(jié)磷煤化工項目的復(fù)議爭議，為工業(yè)用地征收補償?shù)姆ㄖ位峁┝松羁虇⑹荆浩湟?，工業(yè)發(fā)展的公共利益不能以犧牲被征地農(nóng)民的合法權(quán)益為代價，復(fù)議審查需平衡“發(fā)展權(quán)” 與“生存權(quán)”，守住“原有生活水平不降低” 的底線 —— 工業(yè)項目的落地既要考慮地方經(jīng)濟增長，更要兼顧民生保障，不能將“發(fā)展成本” 轉(zhuǎn)嫁給被征地農(nóng)民；其二，補償方案的合法性審查需從“形式合規(guī)” 轉(zhuǎn)向“實質(zhì)正義”，既要審查補償標準是否符合法律條文，更要審查是否符合立法精神，避免“機械執(zhí)法”“條文式補償”，讓補償標準真正反映土地的實際價值與農(nóng)戶的合理預(yù)期；其三，行政復(fù)議不僅是個案權(quán)益的救濟渠道，更是規(guī)范行政行為的重要抓手，通過對違法補償方案的糾正，倒逼地方政府建立“公平補償、程序正當、保障長效” 的工業(yè)用地征收機制，從源頭減少征收爭議。從更宏觀的視角看，新《行政復(fù)議法》的實施，賦予了復(fù)議機關(guān)更大的審查權(quán)限，如可以直接撤銷、變更違法的補償方案，而非僅“責(zé)令行政機關(guān)自行糾正”，這也要求復(fù)議機關(guān)在工業(yè)用地征收補償爭議中，既要成為被征地農(nóng)民的“權(quán)利保障者”，依法維護其合法權(quán)益，也要成為行政機關(guān)的“行為監(jiān)督者”，督促其規(guī)范征收行為。唯有如此，才能讓行政復(fù)議真正成為化解征收爭議的“主渠道”，實現(xiàn)工業(yè)發(fā)展與民生保障的雙贏，推動法治政府建設(shè)向更深層次邁進 —— 不僅讓行政行為“于法有據(jù)”，更讓行政行為“于理有情”，真正體現(xiàn)法治的溫度與公平的價值。