撤并鎮(zhèn)街，開始了？

文|凱風

鎮(zhèn)街合并，拉開大幕。

日前，廣東汕尾、揭陽、肇慶三地相繼發(fā)布公告，推進部分鎮(zhèn)街合并，減少行政管理層級，節(jié)約行政成本，提高行政效率，做強鎮(zhèn)街經(jīng)濟。

過去幾年來，全國已有多地推進鎮(zhèn)街合并，力度最大的當屬東北，甚至出現(xiàn)逆城市化的“撤區(qū)設(shè)縣”、“撤街設(shè)鎮(zhèn)”。

從鎮(zhèn)街合并到區(qū)縣合并，還有多遠？

01

經(jīng)濟第一大省，為何也要合并鎮(zhèn)街？

過去20多年來，我國經(jīng)歷了多輪區(qū)劃調(diào)整，從“撤鎮(zhèn)設(shè)街”、“撤縣建市”、“撤縣設(shè)區(qū)”再到“省會擴容”，一直都是增量擴張思維。

如今，當人口格局發(fā)生變化，城市步入存量時代，區(qū)劃調(diào)整的天平開始向另一端傾斜，“撤并鎮(zhèn)街”乃至區(qū)縣調(diào)整陸續(xù)登場。

當所有人以為東北、中西部避無可避，沒想到廣東先行一步。

要知道，廣東是人口第一大省，也是人口凈流入第一大省，一直保持增長態(tài)勢。

然而，人口總體增長與個別地區(qū)人口減少，地市人口增長與區(qū)縣、鎮(zhèn)街人口調(diào)整，并不矛盾。

畢竟，人口既會在全國范圍內(nèi)“孔雀東南飛”，也會在省域內(nèi)部流動轉(zhuǎn)移。

這一次納入調(diào)整的鎮(zhèn)街，多數(shù)位于粵東西北地區(qū)，或珠三角邊緣地帶，都有一些共同特征：

街道面積較小，戶籍人口較少，且存在人戶分離現(xiàn)象。

所謂“人戶分離”，常住地與戶籍地不在一起，用大白話來說，就是許多人去了外地務(wù)工。

鎮(zhèn)街合并之后，既可“精簡行政機構(gòu)，節(jié)約行政成本”，又能“統(tǒng)籌區(qū)域資源、優(yōu)化空間布局”。

這讓人想到20多年前大范圍鎮(zhèn)街合并，當時廣東近三分之一鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成合并。

彼時是高增長時期，主要是出于做大鎮(zhèn)街經(jīng)濟、應(yīng)對快速發(fā)展的考慮。

經(jīng)過上一輪調(diào)整，一批千億GDP強鎮(zhèn)誕生，40鎮(zhèn)入圍全國百強鎮(zhèn)，廣東由此成為“強鎮(zhèn)經(jīng)濟”的領(lǐng)跑者。

這一次雖然大背景有所不同，但目標并無差別——

在節(jié)省行政成本的同時，做大鎮(zhèn)域經(jīng)濟，助力“百千萬工程”建設(shè)。

02

中西部和東北地區(qū)，也不遠了。

人口依舊凈流入的廣東，率先邁出步伐。

面臨人口流失、自然人口負增長雙重壓力的其他地區(qū)，恐怕不會等太久。

未來，不只是鎮(zhèn)街，一些人口小縣，人口收縮的城區(qū)乃至地級市，同樣難以置身事外。

在這方面，頂層政策早已有所布局，日前發(fā)布的城市文件提出：

“推動中小城市結(jié)合常住人口變動趨勢，動態(tài)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)供給，按程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”。

這其中的關(guān)鍵在于“常住人口變動趨勢”。

一旦常住人口減少，與之相匹配的財政供養(yǎng)人員、大基建等，自然要隨之調(diào)整。

根據(jù)吳康教授團隊統(tǒng)計，在已公布數(shù)據(jù)的縣區(qū)中，2010—2020年常住人口減少的近1500個，其中約1240個為縣和縣級市。

其中，約有1/6縣域人口減少了20%以上，屬于嚴重流失；近三分之一流失10-20%，屬于明顯流失。

這些人口收縮的區(qū)縣，主要集中于東北地區(qū)、西部和中部地區(qū)，東北尤甚。

與區(qū)縣相比，鎮(zhèn)街人口變動幅度更大，人口流失的地方只會更為龐大。

在許多縣域，只有地處縣城的城關(guān)鎮(zhèn)，人口還能保持擴張，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數(shù)處于收縮狀態(tài)。

值得一提的是，這還是5年之前的數(shù)據(jù)。

最近幾年，全國人口大盤見頂，搶人大戰(zhàn)日益白熱化，未來人口收縮地區(qū)只會有增無減。

從東北到西部再到中部，從鎮(zhèn)街到人口小縣再到部分市轄區(qū)，調(diào)整或?qū)⒅鸩降絹怼?/p>

03

撤區(qū)設(shè)縣、撤街設(shè)鎮(zhèn)，東北更是先行者。

早在2019年，黑龍江伊春市進行了史上最大規(guī)模的區(qū)劃調(diào)整，一次性撤銷15個市轄區(qū)，設(shè)立4縣4區(qū)，一次性減少11個區(qū)，部分轄區(qū)被改設(shè)為縣。

同一時期，黑龍江省伊春市和齊齊哈爾市多個街道被撤銷，復(fù)設(shè)為鎮(zhèn)，這一舉動被媒體稱為“撤街設(shè)鎮(zhèn)”。

從“撤區(qū)設(shè)縣”到“撤街設(shè)鎮(zhèn)”，與常規(guī)的城市化潮流相背離，隱隱有了“逆城市化”的跡象。

要知道，在城市化突飛猛進之時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣域無不尋求升格為街道、市轄區(qū)，融入城市發(fā)展的大合唱。

然而，最近幾年，隨著人口大盤見頂，加上城市發(fā)展面臨“兩個轉(zhuǎn)向”，部分地區(qū)率先遭遇收縮困境。

人口流失，傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不再，過去為適應(yīng)城市發(fā)展而設(shè)立的市轄區(qū)、街道，面臨行政成本過高、財政負擔過重、獨立性不強等問題，亟待變革。

同時，部分地區(qū)由于人口不足，不再符合街道設(shè)立的標準，無論街道合并，還是復(fù)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都是務(wù)實之舉。

縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財權(quán)、規(guī)劃權(quán)都相對獨立，擁有更為自主的管理權(quán)限，更利于自力更生。

當然，絕大多數(shù)地方并不存在逆城市化現(xiàn)象，但鎮(zhèn)街、區(qū)縣調(diào)整，或?qū)⒊蔀楣餐x擇。

無論如何，尊重城市規(guī)律，及時“瘦身強體”，告別擴張思維，才是長遠之計。