政府投資基金高質量發(fā)展：指導意見引領變革

近年來，政府投資基金作為政府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進經(jīng)濟結構調整的重要工具，在推動地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了不可忽視的作用。然而，隨著實踐的深入，一些地方政府投資基金在設立、管理和運作過程中逐漸暴露出諸多問題，制約了其功能的有效發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展。2025年1月7日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于促進政府投資基金高質量發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2025〕1號），以下簡稱“《指導意見》”），針對行業(yè)發(fā)展痛點開出制度良方，標志著政府投資基金進入規(guī)范發(fā)展的新階段。

一、破局：直面行業(yè)沉疴積弊

（一）粗放發(fā)展模式亟待轉型

1、縣級基金無序擴張

近年來，部分區(qū)縣在政府投資基金設立上盲目跟風，在未充分考慮自身產(chǎn)業(yè)基礎、資源稟賦和財政承受能力的情況下，紛紛設立大量基金。據(jù)統(tǒng)計，全國縣級政府投資基金數(shù)量在2024年6月突破2000支，其中近30%存在重復設立問題。這種"撒胡椒面"式的布局導致單個基金平均規(guī)模不足3億元，難以形成有效投資能力。更嚴峻的是，部分區(qū)縣將財政收入的15%以上投入基金運作，嚴重擠壓民生支出空間，超出了自身承載能力，嚴重影響了財政的可持續(xù)性。

2、存量基金效率低下

存量基金的"休眠"現(xiàn)象同樣觸目驚心。數(shù)據(jù)顯示，截至2024年底，全國有超過600支政府投資基金實際投資進度低于30%，其中約40%的基金存在投向交叉問題。某中部省份3支不同部門設立的半導體基金，竟同時參投同一家上市前企業(yè)，也暴露出資源配置的嚴重錯位。可見，部分基金在設立時未能充分結合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)實際，投資方向與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需求脫節(jié)，未能有效發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導作用，影響了政府投資基金的整體效能。

3、地方政府行政干預過多

地方政府過度干預基金具體項目決策的現(xiàn)象也較為普遍。專業(yè)管理團隊難以充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，導致投資效率低下。一些地方政府為了追求短期政績，強制基金投資特定項目，忽視市場規(guī)律和項目本身的風險與收益，導致投資風險增加。這種行政干預不僅違背了基金的市場化運作原則，也影響了政府投資基金的健康發(fā)展，甚至可能導致國有資產(chǎn)的損失。

（二）功能異化削弱政策效能

1、過度強調招商引資

地方政府將基金作為招商引資工具的現(xiàn)象較為突出，導致政策目標扭曲。一些地方政府為了吸引企業(yè)落地，設置了過高的返投比例與嚴格的注冊地限制，忽視了基金的政策引導本質。某沿海開發(fā)區(qū)基金設置200%返投比例，迫使管理機構將60%資金投入本地基建項目，完全背離產(chǎn)業(yè)引導初衷。這種"賠本招商"模式在2020-2024年間導致地方政府投資基金平均收益率偏低，遠低于市場化基金的平均水平。

2、投資方向扎堆熱門賽道

地方政府在投資方向上缺乏對本地資源稟賦的深入分析，盲目跟風投資熱門賽道，如新能源、半導體等。據(jù)統(tǒng)計，2024年新能源領域政府投資基金規(guī)模突破萬億，但其中40%投向已產(chǎn)能過剩的鋰電池環(huán)節(jié)。這種扎堆投資導致同質化競爭加劇，不僅推高了資產(chǎn)價格，還可能引發(fā)泡沫，影響基金的長期穩(wěn)定發(fā)展，也不利于地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（三）財政資金使用風險加劇

1、資金來源不規(guī)范

部分地方政府在基金資金來源上存在不規(guī)范行為。一些地方政府通過違規(guī)舉債或強制國企出資注入基金，這種行為不僅增加了地方隱性債務風險，還可能導致國有資產(chǎn)的流失。同時，一些地方政府在基金設立時，未充分考慮自身財力，導致財政資金緊張，影響了公共服務供給，甚至可能引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。

2、績效管理薄弱

地方政府對基金的績效考核過于注重短期財務指標，忽視了政策目標與長期效益。這種考核方式難以對基金的政策效果與商業(yè)可持續(xù)性進行全面評估，導致基金在運作過程中過于關注短期收益，而忽視了其政策引導功能和長期戰(zhàn)略價值。同時，缺乏科學的績效評價體系，也使得基金的管理缺乏有效的監(jiān)督和激勵機制，不利于基金的健康發(fā)展。

二、立新：構建高質量發(fā)展新格局

（一）重塑管理體系

1、嚴格審批權限

《指導意見》明確分級分類管理，將縣級基金設立權限上收至省級政府，通過"負面清單+正面引導"模式，從源頭上遏制無序擴張。通過規(guī)范審批流程，確保基金設立更加科學合理，從源頭上提高了基金的整體質量。這不僅有助于避免資源的浪費和財政風險的積累，還能夠引導地方政府更加理性地規(guī)劃和設立基金，使其更加符合地方經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求。

2、優(yōu)化存量基金整合重組

《指導意見》推動存量基金整合重組，解決交叉重合問題，形成規(guī)模優(yōu)勢，提高資金使用效率。通過優(yōu)化存量基金投資方向，使其更貼合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，增強產(chǎn)業(yè)引導能力。這一措施有助于盤活存量資金，提升基金的整體效能，充分發(fā)揮政府投資基金在推動地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極作用，促進地方經(jīng)濟的高質量發(fā)展。

3、減少行政干預

《指導意見》要求地方政府尊重基金管理規(guī)律，減少對具體項目決策的行政干預，充分發(fā)揮專業(yè)管理團隊的作用。同時，鼓勵引入專業(yè)管理團隊，提升基金管理水平，提高投資決策的科學性與專業(yè)性。這一措施有助于提升基金的市場化運作水平，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高基金的投資效率和效益，促進基金的可持續(xù)發(fā)展。

（二）回歸政策本源

1、剝離基金招商功能

《指導意見》通過"雙剝離"重構基金功能：即剝離招商引資工具屬性，鼓勵降低或取消返投比例；剝離地方保護主義，鼓勵取消強制注冊地限制。這一措施有助于引導地方政府樹立正確的投資理念，充分發(fā)揮基金的政策引導作用，促進地方產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展和轉型升級，推動地方經(jīng)濟的高質量發(fā)展。

2、分類引導基金投資方向

《指導意見》將基金劃分為產(chǎn)業(yè)投資類和創(chuàng)業(yè)投資類，分別聚焦產(chǎn)業(yè)鏈補鏈強鏈與“投早投小投硬科技”，并引導資金更多流向基礎研發(fā)和"卡脖子"領域。未來地方政府可結合本地資源稟賦調整基金投向，避免扎堆熱門賽道，形成差異化競爭優(yōu)勢。這一措施有助于引導地方政府充分發(fā)揮本地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，形成具有地方特色的產(chǎn)業(yè)集群，提升地方產(chǎn)業(yè)的核心競爭力，促進地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（三）筑牢財政風險防線

1、規(guī)范資金來源

《指導意見》嚴禁違規(guī)舉債或強制國企出資，確保基金資金來源合法合規(guī)。明令禁止地方政府通過違法違規(guī)舉債融資進行出資，不得新增地方政府隱性債務，不得強制要求國有企業(yè)、金融機構出資或墊資。

2、強調財政資金可持續(xù)性

《指導意見》強調財政資金的可持續(xù)性，避免因基金設立導致財政資金緊張，保障公共服務供給，例如建立財政承受能力評估模型，合理確定出資規(guī)模、比例和時間安排，并將基金出資納入財政預算管理，加強年度預算安排與基金出資的銜接。這一措施有助于規(guī)范地方政府的財政行為，確保財政資金的合理使用，維護地方財政的穩(wěn)定和可持續(xù)性，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供堅實的財政保障。

3、強化全過程績效管理

《指導意見》建立全過程績效評價體系，將政策目標與商業(yè)可持續(xù)性結合，重點關注基金對現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系和新質生產(chǎn)力的支持效果。通過科學的績效考核，引導基金在追求經(jīng)濟效益的同時，更好地服務于國家戰(zhàn)略。這一措施有助于提升基金的管理水平和運作效率，充分發(fā)揮基金的政策引導作用和經(jīng)濟推動作用，促進基金的高質量發(fā)展，推動地方經(jīng)濟社會的高質量發(fā)展。

結語：

國務院出臺的《指導意見》為政府投資基金的高質量發(fā)展提供了明確的方向和有力的保障。通過規(guī)范基金設立與管理、優(yōu)化基金功能定位、強化財政資金使用與風險防范等多方面的措施，政府投資基金將更好地發(fā)揮其政策引導作用和經(jīng)濟推動作用，為推動地方經(jīng)濟社會高質量發(fā)展、構建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系和新質生產(chǎn)力提供有力支持。地方政府應認真貫徹落實《指導意見》的要求，加強基金的規(guī)范管理，優(yōu)化基金的功能定位，提升基金的運作效率，防范基金的運行風險，推動政府投資基金在新時代實現(xiàn)高質量發(fā)展，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展作出更大的貢獻。

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周蘭萍律師，上海國際仲裁中心、北京仲裁委員會、上海仲裁委員會、杭州仲裁委員會、南京仲裁委員會等機構仲裁員，生態(tài)環(huán)境部EOD試點項目評審專家，政協(xié)浦東新區(qū)六屆、七屆委員，上海市第三中級人民法院特邀監(jiān)督員。

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