論壇回顧 | 張惠：聚焦城中村——流動(dòng)人口需求與包容性更新

2024年11月24日，由中國(guó)基金會(huì)發(fā)展論壇主辦，招商局慈善基金會(huì)、“流動(dòng)的中國(guó)”研究網(wǎng)絡(luò)、北京三知困難兒童救助服務(wù)中心聯(lián)合承辦的《以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢(shì)與機(jī)遇》平行論壇在杭州舉辦。

廣州大學(xué)公共管理學(xué)院教授張惠在本次論壇上發(fā)表了題為“聚焦城中村：流動(dòng)人口需求與包容性更新”的主題分享。

以下是張惠教授主題分享的文字整理稿，經(jīng)本人審定。

在很多人眼里，城中村是“臟亂差”的代名詞、是居住環(huán)境惡劣的城市“貧民窟”，甚至是城市發(fā)展過(guò)程中要除掉的“毒瘤”。但城中村還有另外一面：它是充滿(mǎn)生機(jī)與活力的“都市村莊”，也是打工人來(lái)到城市的第一個(gè)落腳社區(qū)和承載著大量流動(dòng)人口的“減壓閥”，是城鄉(xiāng)二元制以外的“第三元”。

（城中村縮影）

如果關(guān)注流動(dòng)人口，尤其是粵港澳大灣區(qū)的流動(dòng)人口，城中村是繞不開(kāi)的。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，廣州共有272個(gè)城中村，深圳是 2336個(gè)，不過(guò)實(shí)際情況可能超過(guò)這個(gè)數(shù)字。根據(jù)第七次人口普查，廣州的流動(dòng)人口數(shù)量是838.5萬(wàn)人，占到常住人口的44.79%。在約有535平方公里的272個(gè)城中村中，居住著近500萬(wàn)流動(dòng)人口。也就是說(shuō)，近60%的流動(dòng)人口居住在城中村。

（廣州市的城中村）

城中村對(duì)流動(dòng)人口意味著什么呢？我們團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，城中村不僅是城市發(fā)展的縮影，更是數(shù)百萬(wàn)流動(dòng)人口在異鄉(xiāng)的家園。理解他們的需求，需要從理解城中村入手，才能真正助力流動(dòng)人口治理。

一、城中村的多樣面孔與流動(dòng)人口的需求圖譜

過(guò)去兩年，我們團(tuán)隊(duì)以廣州為主要調(diào)研區(qū)域，選擇了 20 多個(gè)典型的城中村進(jìn)行調(diào)研，了解到城中村多樣化的一面。我們將城中村分為三種類(lèi)型。

（研究團(tuán)隊(duì)城中村實(shí)地調(diào)查坐標(biāo)圖）

· 類(lèi)型一：制造業(yè)型城中村

自改革開(kāi)放以來(lái)，廣州的城中村在形成之初就承載了產(chǎn)業(yè)功能。每個(gè)城中村都類(lèi)似于一個(gè)產(chǎn)業(yè)園，涵蓋了電子制造業(yè)、家具制造業(yè)、服裝制造業(yè)等多種產(chǎn)業(yè)。

（廣州市黃埔區(qū)小東村）

對(duì)制造業(yè)型城中村進(jìn)一步細(xì)分，其中一種是大生產(chǎn)制造型。這類(lèi)城中村通常位于大型品牌工廠（如汽車(chē)廠、大型電子制造廠）附近，具有以下典型特點(diǎn)：多分布在郊區(qū)，產(chǎn)業(yè)相對(duì)集中，流動(dòng)人口主要從事正規(guī)就業(yè)，但村內(nèi)教育資源和公共設(shè)施相對(duì)不足。廣州市黃埔區(qū)小東村便是一個(gè)典型案例。該村是一個(gè)電子制造業(yè)工人聚居為主的城中村，流動(dòng)人口畫(huà)像以大型工廠工人為主，穩(wěn)定家庭戶(hù)較多，他們更關(guān)注技能提升、職業(yè)發(fā)展以及子女教育和留守兒童問(wèn)題。

（廣州市海珠區(qū)康樂(lè)村和鷺江村）

另一種是中小制造業(yè)型城中村，這類(lèi)數(shù)量更多。以服裝制造業(yè)為代表，其特點(diǎn)是非正規(guī)就業(yè)比例高，不少工人是日結(jié)制，流動(dòng)性高。工人工作時(shí)間長(zhǎng)，基本都在16個(gè)小時(shí)左右，旺季時(shí)幾乎無(wú)休息，經(jīng)濟(jì)壓力大，需求以生存為主。典型案例是海珠區(qū)康樂(lè)村和鷺江村，人群畫(huà)像以服裝制造業(yè)等中小型工廠工人為主，流動(dòng)性高，家庭結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，多為夫妻兩人共同打工，很少有兒童共同居住。需求主要有勞動(dòng)保障、信息服務(wù)、房屋租賃等。

· 類(lèi)型二：商貿(mào)型城中村

（廣州白云區(qū)大源村）

商貿(mào)型城中村聚集了大量個(gè)體商戶(hù)和中小微企業(yè)，可視為類(lèi)似創(chuàng)業(yè)園或孵化器的場(chǎng)所。典型案例是白云區(qū)大源村，該村是全國(guó)知名的百億淘寶村，人群畫(huà)像以個(gè)體商戶(hù)和電商從業(yè)者為主，有少量的家庭。需求以創(chuàng)業(yè)扶持、金融服務(wù)、法律咨詢(xún)、糾紛調(diào)解為主。

· 類(lèi)型三：服務(wù)業(yè)型城中村

（廣州市天河區(qū)石牌村）

服務(wù)業(yè)型城中村通常位于城市中心區(qū)域，地理位置優(yōu)越，交通便利，以餐飲、快遞、住宿等生活服務(wù)業(yè)為主，流動(dòng)人口群體的年齡也偏年輕化。典型案例是天河區(qū)的石牌村，該村靠近珠江新城 CBD，地理位置極佳。石牌村吸引了大量快遞小哥、滴滴司機(jī)等服務(wù)業(yè)從業(yè)人員居住。他們工作時(shí)間長(zhǎng)、壓力大，渴望社交和休閑娛樂(lè)。

（城中村流動(dòng)人口及其特征對(duì)比分析表）

可以發(fā)現(xiàn)，城中村的多樣性體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)和流動(dòng)人口特征上。以珠三角為例，不同產(chǎn)業(yè)的城中村聚集的流動(dòng)人口特征差異明顯。康樂(lè)村等小型制造業(yè)城中村，主要聚集的是80后、70后和60后，90后較少，因?yàn)楣ぷ鲿r(shí)間長(zhǎng)達(dá)16小時(shí)，90后不太愿意從事如此艱苦的工作。而石牌村等商貿(mào)型城中村則以年輕人為主，00后、90后較為聚集。對(duì)于社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，服務(wù)對(duì)象的特點(diǎn)也有所不同。康樂(lè)村幾乎沒(méi)有兒童，石牌村雖有兒童但數(shù)量不多，因?yàn)榧彝?hù)主要集中在大型制造業(yè)和商貿(mào)型城中村。

二、流動(dòng)人口與城市更新

在中國(guó)的城市發(fā)展進(jìn)程中，流動(dòng)人口為城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。在廣州，一些城中村形成了完整的服裝制造產(chǎn)業(yè)鏈，從設(shè)計(jì)、裁剪、縫制到包裝、物流，各個(gè)環(huán)節(jié)緊密銜接。這些產(chǎn)業(yè)集群往往匯集了許多來(lái)自相同省份的流動(dòng)人口，他們通過(guò)“老鄉(xiāng)帶老鄉(xiāng)”的方式形成了獨(dú)特的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建了互幫互助的生活共同體。

近年來(lái)，隨著城市更新計(jì)劃的推進(jìn)，廣州服裝制造業(yè)的流動(dòng)人口面臨著新的選擇。有的人選擇跟隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到新的園區(qū)，有的人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，也有人在尋找轉(zhuǎn)型機(jī)會(huì)。在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，流動(dòng)人口面臨著諸多挑戰(zhàn)：

一是生計(jì)調(diào)整。城市更新導(dǎo)致廣州服裝產(chǎn)業(yè)區(qū)的流動(dòng)人口面臨工作場(chǎng)所變動(dòng)。他們需要作出轉(zhuǎn)移至新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、搬遷至其他產(chǎn)業(yè)集群區(qū)域，或是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等選擇，這個(gè)過(guò)程中原有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和收入狀況都將發(fā)生較大改變。

二是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)的困難。許多城中村形成了獨(dú)特的“老鄉(xiāng)帶老鄉(xiāng)”用工體系，不僅解決了招工難題，還構(gòu)建了互幫互助的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。城市更新導(dǎo)致這種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被打散，重建需要較長(zhǎng)時(shí)間。

三是發(fā)展前景的不確定性。整個(gè)城市更新的過(guò)程非常長(zhǎng)，而流動(dòng)人口在其中的參與空間有限，這限制了企業(yè)主和工人的投資規(guī)劃和決策，影響了他們的進(jìn)一步發(fā)展。

四是產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)影響。服裝產(chǎn)業(yè)具有典型的產(chǎn)業(yè)集群特征，從面料供應(yīng)、裁剪制作到成衣批發(fā)、物流倉(cāng)儲(chǔ)，形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。當(dāng)某一區(qū)域開(kāi)始更新改造，影響會(huì)延伸至整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。這種連鎖反應(yīng)不僅考驗(yàn)著產(chǎn)業(yè)適應(yīng)力，也給產(chǎn)業(yè)鏈上的流動(dòng)人口帶來(lái)了轉(zhuǎn)型壓力。

可以說(shuō)，流動(dòng)人口在城市更新過(guò)程中面臨著生計(jì)調(diào)整、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)、發(fā)展前景不確定以及產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)整等多重挑戰(zhàn)。如何在推動(dòng)城市更新的同時(shí)更好地關(guān)注和保障流動(dòng)人口的利益，幫助他們實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡，是值得深入思考的問(wèn)題。

三、包容性城市更新：以深圳南頭古城為例

包容性城市更新是指在城市更新過(guò)程中，通過(guò)規(guī)劃、政策和實(shí)踐，以公平、公正和可持續(xù)的方式，滿(mǎn)足多元化社會(huì)群體的需求，確保所有城市居住者（特別是流動(dòng)人口或弱勢(shì)群體）能夠公平地享有更新成果，避免因更新導(dǎo)致的社會(huì)不平等或群體排斥。其核心目標(biāo)是通過(guò)促進(jìn)社會(huì)包容、參與式治理及多方協(xié)作，推動(dòng)空間、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)性與可達(dá)性。深圳南頭古城的改造正在實(shí)踐包容性城市更新。

南頭古城位于深圳南山區(qū)，更新改造前的居住人口約3萬(wàn)人，其中約90%是流動(dòng)人口，居住密度是深圳平均密度的15倍。不同于珠三角其他城中村，它本身是一個(gè)歷史文化保護(hù)的古城，形成了城中村與古城共生的狀態(tài)。因此，南頭古城的改造不能用傳統(tǒng)的手段進(jìn)行大規(guī)模拆除重建，只能進(jìn)行微改造。

（南頭古城改造前、改造后的街道）

（南頭古城改造前、改造后的樓房）

對(duì)此，政府在改造之初就出臺(tái)了包容性城市更新策略，以下幾點(diǎn)尤為值得借鑒和推廣。

一是非驅(qū)逐式更新策略。在更新之初，政府就確立采取包容性而非驅(qū)逐式策略，將流動(dòng)人口納入發(fā)展規(guī)劃，為其提供足夠的生存、生產(chǎn)、生活的空間。同時(shí)把主要改變限定在十字街附近區(qū)域，僅占總建筑量的四分之一左右，其他建筑繼續(xù)容納原有居民居住。

（舉辦社區(qū)議題共創(chuàng)行動(dòng)）

二是多方共建的協(xié)作機(jī)制。改造過(guò)程中，流動(dòng)人口受邀參與其中，通過(guò)組織社區(qū)活動(dòng)、工作坊和公共討論，充分表達(dá)了他們的需求和建議，也加強(qiáng)了政府、原有居民、專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)等與流動(dòng)人口的溝通和互動(dòng)。這在城市更新中非常難得。

（打造共享公共空間）

（設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村流動(dòng)兒童友好實(shí)踐、流動(dòng)人口組成“好運(yùn)來(lái)”貨運(yùn)搬運(yùn)隊(duì)伍）

三是開(kāi)展社區(qū)營(yíng)造與打造公共空間，充分考慮流動(dòng)人口權(quán)益與城市發(fā)展的平衡。引入社區(qū)營(yíng)造團(tuán)隊(duì)，圍繞著流動(dòng)兒童、流動(dòng)?jì)寢尅⒐と说乳_(kāi)展相關(guān)活動(dòng)，并組織流動(dòng)人口參與社區(qū)公共事務(wù)，如提供更新建議、參加社區(qū)活動(dòng)、擔(dān)任志愿者等。打造共享公共空間，為流動(dòng)人口提供更多的休閑和社交場(chǎng)所，充分回應(yīng)流動(dòng)人口需求。

四、流動(dòng)人口服務(wù)創(chuàng)新的關(guān)鍵點(diǎn)

第一要對(duì)流動(dòng)人口及其公共服務(wù)需求形成結(jié)構(gòu)化認(rèn)知。首先要系統(tǒng)理解流動(dòng)人口脆弱性的來(lái)源。流動(dòng)人口中不同群體如流動(dòng)?jì)寢尅⒘鲃?dòng)兒童、流動(dòng)工人的脆弱性來(lái)源具有多維性和動(dòng)態(tài)性。其次需要準(zhǔn)確定位社會(huì)組織在流動(dòng)人口公共服務(wù)中的作用，特別是在填補(bǔ)政府公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)上所發(fā)揮的重要作用。

第二要精準(zhǔn)識(shí)別不同類(lèi)型的城中村流動(dòng)人口特征和需求。

（不同類(lèi)型城中村流動(dòng)人口特征及需求對(duì)比分析）

不同類(lèi)型的城中村居住的流動(dòng)人口類(lèi)型不同，不同類(lèi)型流動(dòng)人口群體需求的差異非常大，仔細(xì)識(shí)別人群特征是提供公共服務(wù)的前提。總體來(lái)看，城中村流動(dòng)人口的需求包括生存、發(fā)展、融合三方面，回應(yīng)思路上包括：針對(duì)生存需求，提供就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、證照辦理、社會(huì)保障等基礎(chǔ)性信息服務(wù)；針對(duì)發(fā)展需求，開(kāi)展職業(yè)技能提升培訓(xùn)、組織親子教育活動(dòng)、提供子女就學(xué)指導(dǎo)等提升性服務(wù)；針對(duì)融合需求，組織社區(qū)文化活動(dòng)、搭建居民交流平臺(tái)、開(kāi)展鄰里互助項(xiàng)目等社會(huì)融入服務(wù)等。

第三構(gòu)建多元協(xié)同的流動(dòng)人口服務(wù)體系。對(duì)于政府，應(yīng)把握政策導(dǎo)向，強(qiáng)化資源保障，深化與社區(qū)社會(huì)組織的合作與溝通；對(duì)于社會(huì)組織，應(yīng)充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，整合服務(wù)資源，強(qiáng)化組織能力建設(shè)，創(chuàng)新服務(wù)模式。同時(shí)，也要關(guān)注社區(qū)支持體系對(duì)于流動(dòng)人口需求回應(yīng)和支持網(wǎng)絡(luò)搭建的重要作用，包括培育社區(qū)骨干和激發(fā)居民參與熱情，發(fā)揮自組織作用，構(gòu)建互助網(wǎng)絡(luò)。

本次論壇其他回顧：

了解流動(dòng)人口教育，更多信息請(qǐng)看：

2023年《城市化與流動(dòng)兒童社會(huì)支持》平行論壇實(shí)錄：

2022年12月城中村和流動(dòng)兒童教育主題研討會(huì)回顧：

2021年5月開(kāi)城門(mén)沙龍回顧：

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