千億大鎮與萬人小縣

2008年，在北京舉辦的“市場化改革三十年”論壇上，經濟學家張五常提出， 縣級政府彼此之間的激烈競爭是中國經濟高速增長的秘訣 。

這個觀點雖然惹來了一些爭議，但區域競爭的話題，卻開始受到越來越多人的關注。每年的百強縣名單公布后，都會引發各方好一陣的評頭論足。

其實不只是縣級政府之間，在中國，從上到下，各級政府彼此間幾乎都在進行著激烈的發展競賽。

省級層面，粵蘇的第一省之爭已持續多年。雖然勝負未分，但GDP總量已經雙雙超過“亞洲四小龍”，攜手躋身世界前十大經濟體。

市級層面，過去，萬億GDP是一道坎；如今，隨著越來越多城市GDP破萬億，兩萬億又成為一眾新一線、強二線城市新的沖刺目標。

縣級層面，號稱“天下第一縣”的江蘇昆山最近公布了其2022年的經濟數據，GDP成功突破5000億，總量接近寧夏（5069.57億），堪稱富可敵省。

這還沒完，隨著廣東佛山順德區北滘鎮公布2022年GDP數據，一個新名詞：千億鎮，開始闖入人們視野。

01

看到北滘鎮這個名字，估計除了老廣，絕大多數外地人都不知道中間那個字該怎么念？正確答案是jiào，意思是河道分支或會合的地方。

這是一個專屬廣東的地名字。在當地，名字中帶 “滘” 的地方不少，像什么道滘、玉滘、瀝滘、赤沙滘、北滘、南滘等。類似的情況，在中國東南幾個省份都存在。比如浙江沿海的地名里一堆 “岙”（ào） ，而閩南則有很多以 “厝”（cuò） 命名的地方。

雖然名字難念，但說起北滘的兩家世界500強企業——美的、碧桂園，恐怕就無人不知無人不曉了。

事實上，擁有全球規模最大、最齊全的白色家電產業鏈和小家電產品集群的 北滘鎮，截至2021年底，本地上市企業已達到11家，年規模以上工業總產值突破4000億元 ，位居佛山全市第一。其中，家電生產及配套企業占到全國家電業總產值的10%，產品出口200多個國家和地區。

這樣的工業強鎮，GDP過千億說起來也不奇怪。但哪怕就在佛山，北滘也不是第一個“千億鎮”。隔壁 南海區的獅山鎮，早在2017年GDP就突破千億大關，成為中國首個千億強鎮。

2022年，獅山鎮GDP預計達到1280億元，超過位于粵北的云浮市（1162.43億），直逼客家重鎮河源市（1294.57億）。也就是說，即使在“中國第一省”廣東內部，獅山都稱得上“富可敵市”。

和北滘一樣，獅山也是制造業強鎮。全鎮擁有汽車整車及零部件制造、高端裝備制造、光電、新材料、有色金屬、生物醫藥等多個年產值超百億元的支柱產業，規上工業企業1665家。

此外，獅山的科技創新實力也相當雄厚，集聚了廣工大研究院、佛山力合創新中心等科技創新平臺15個，國家級科技孵化器6個，國家級眾創空間5個，以及高新技術企業1226家。

類似的情況，也多見于長三角的那些經濟強鎮。比如江蘇唯一的“千億鎮”—— 昆山市玉山鎮，就坐擁昆山經濟技術開發區和昆山國家高新技術產業開發區兩大國家級的產業園區 ，園區內聚集了整個昆山約三分之一的企業，光世界500強就有26家。

但，也不是每個千億鎮或準千億鎮都是靠著制造業起家的。尤其是中西部地區的不少強鎮，多為“家里有礦”的資源鎮。比如鄂爾多斯的烏蘭木倫鎮，就是重要的煤炭基地；而貴州省茅臺鎮，靠的則是大名鼎鼎的茅臺酒。后者也是西部唯一的“千億鎮”，它和北滘、獅山、玉山是目前全國僅有的4個“千億鎮”，構成了中國經濟強鎮的第一梯隊。

而在百強市或者百強縣中，資源型地區是很難擠進最頭部名單的。比如烏蘭木倫所在的鄂爾多斯，盡管2022年因為能源價格暴漲，GDP總量實現了飛躍式地增長，但全國城市排名也僅49位。至于茅臺鎮所在的遵義市，更是只排到65位。

從這點也可看出，相較百強市、百強縣，鄉鎮由于體量小，往往只要在某一方面天賦異稟，就能擠進百強，所以成功原因更多元。

02?

很多年前，我在浙江嘉善的西塘鎮工作。因為工作關系，經常會去隔壁的江蘇吳江、昆山等地。

按照浙江的慣例，一般縣城所在地都已改為街道，結果江蘇跑多了，我發現，蘇南很多縣城竟然仍是鎮的建制。比如吳江區政府所在地是松陵鎮（直到2018年才改為松陵街道）；又比如全國百強鎮排名第二的 楊舍鎮，是張家港的縣城 ；而排名第一的“千億” 玉山鎮，則是昆山市政府所在地 。

當然，這種靠政治優勢起家的強鎮并不局限在江蘇。

比如山東，2016年時曾提出，對于非農就業達到75%的鎮，按照小城市標準進行培育，爭取到2020年培育10個左右人口超過10萬人的小城市，賦予縣級政府管理權限。對于人口規模低于10萬人，但是經濟和就業非農化水平也超過75%的其他城鎮，也可以考慮選擇進行小城市試點，賦予副縣級管理權限。

而在全國首創小城市培育試點的浙江，首批27個小城市培育試點鎮之一的原蒼南縣龍港鎮，更是于2019年8月升格為 縣級龍港市，成為全國首個鎮改市以及全國首個不設鄉鎮、街道的縣級行政區域 。

同樣特殊的行政單位還存在于珠三角的幾個直筒子市里。如果說縣級龍港市是縣下不設鎮街，那么以東莞為代表的直筒子市則是市下不設區。

上世紀80年代，東莞、中山與順德、南海并稱“廣東四小虎”。不同的是，順德、南海在經歷了由縣變市、又撤市設區的一輪“折騰”后，至今仍是縣級單位。而東莞、中山卻于1988年成功升格為地級市。

因為只有一個縣的面積體量，盡管設市之初，東莞也曾一度試圖籌備組建莞城區，但有關部門出于精兵簡政的考量，對此計劃予以否決，而是堅持了市管鎮的直筒子體制。

扁平化的管理極大地刺激了各鎮的發展積極性，但也帶來了一系列的問題。比如東莞 虎門鎮 ，作為珠江三角洲重要的商品集散地， 2020年常住人口已突破80萬，相當于一座中型規模城市 ，但仍按鎮級配置行政資源，以至于政府無法提供充足的公共服務。

為此，這些年關于東莞“鎮改區”的呼聲和消息不絕于耳。比如2011年時，廣東當地媒體就曾報道，東莞、中山將試點“聯并升級扁平化改革”或“撤鎮建區扁平化改革”，以處于地理中心位置的鎮為基礎，聯合周邊鎮共建市轄區，區不再下設街道。

2015年，包括東莞在內的62個城市（鎮）被列為國家新型城鎮化綜合試點地區。隨后，東莞市政府公布的《東莞市開展國家新型城鎮化綜合試點工作實施方案》中，更是明確提出了虎門、長安撤鎮設市設區試點的實施路徑和時間表。

然而，一晃8年又過去了，虎門、長安依然是“鎮”。只是和別的地方的鄉鎮不同，東莞的鎮是正處級單位。 從級別上看，東莞的鎮實質上就是個縣，參與百強鎮、千強鎮評選，屬于降維打擊。難怪當地28個鎮一度幾乎全部進入全國綜合實力千強鎮名單。

而這又牽扯出另一個話題，強鎮的扎堆分布。

03?

區域不平衡是世界各國普遍存在的現象，但是要論不平衡的程度，至少在中國，越到基層越嚴重。相比百強市、百強縣，百強鎮往往更扎堆、分布地域更集中。

從2022年最近的統計數據來看， 大陸31個省級行政單位中，僅西藏、青海、寧夏、海南四地沒有百強市 。數量最多的江蘇，十三太保全部入圍；其次是山東、廣東，也有超過10個城市上榜；之后是浙江8個，河南、河北、福建各6個，湖南、江西5個，四川、湖北、安徽甚至內蒙古也都有3個城市躋身百強，分布相對最為均勻。

到了 百強縣，上榜省份數就只剩18個了 。其中，光江蘇（25個）、浙江（18個）、山東（13個）三省的百強縣數量就超過了一半。如果我們把范圍進一步縮小到十強縣，那么里頭有7個位于長三角，廣大中西部地區僅湖南長沙縣這一根獨苗，而且還是排在最后一位。

到了百強鎮，情況就更加嚴重了。不僅上榜省份數量驟降至10個，而且主要集中在 江蘇、廣東、浙江三省，它們擁有的百強鎮數量占全國的八成二 。

甚至在這些省份內部，百強鎮的地域分布同樣極不平衡。比如在江蘇，36個百強鎮中，蘇州一市就占去了23個；而在廣東，29個百強鎮里有24個位于東莞、佛山兩市。也就是說，蘇州或者佛莞一兩個城市的百強鎮數量，已經超過了河北、內蒙、福建、河南、山東、貴州、湖北等其余7個上榜省份的總和（18個）。

之所以出現這種情況，除了區域之間本身的發展不平衡外，另一個不常被提及的原因，跟中國獨特的行政區劃體系有關。眾所周知，中國的城市其實并非西方意義上的City，它本質還是古代的府——一個府下轄數個縣，縣下又管轄一堆鎮。

這樣一來，百強鎮多的地方，哪怕縣城發展一般，在綜合統計上也算是百強縣（比如貴州仁懷縣）；而百強縣多的地方，就算市本級發展還不如底下的縣，也照樣能進入百強市名單（典型的就是浙江金華市）。

除非是像北上廣這樣，全域撤縣設區，甚至如深圳，全域無鎮化，或者是像重慶、哈爾濱那般，靠面積體量壓死人，否則越是排名靠前的經濟強市，底下的百強縣數量一定越多；同理，越是排名靠前的強縣，下轄的百強鎮數量也一定越多。最后的結果就是， 百強鎮的分布必然比百強市、百強縣更集中、更扎堆。

而在國外，City和Town雖有大小之別，但沒有上下級隸屬關系，指的都是中國的城區概念。按照這個標準，蘇州及下轄的昆山、太倉、常熟、張家港等，將被看成幾個不同的City，而昆山內部早就連成一片的玉山、張浦、周市等鎮，則有可能被算作一個Town。

所以，如果美國也搞Top 100 towns或Top 100 cities的排名，那么它們將是兩張各自獨立的榜單，而不像中國這樣一榜套一榜。

04?

事實上，雖然“市—縣—鎮”的行政區劃體系一時半會沒法改變，但在另外一些方面，中國也正在嘗試引入國外City或Town的概念，來更精準地界定城鎮。

像這兩年引發不少關注的城市規模的劃分標準，就是根據城區人口，而不是全市人口。以至于我們看到，蘇州和昆山、寧波和慈溪均被算作兩個獨立的大城市，而泉州和下屬的晉江更是平起平坐的II型大城市。

這種嘗試無疑是有益的，但比這更重要的，是根據不同城鎮的實際規模，配套相對應的管理編制。

比如對于內地很多收縮型城市，以及人口少于10萬甚至少于5萬的“迷你縣”，就有全國政協委員提議壓縮精簡機構，甚至整縣合并。以避免出現陜西佛坪那樣，縣城人口三分之一吃財政飯的情況。

相反，對于沿海很多經濟強鎮，是否可以擴權擴編，使得政府機構規模與管轄人口及經濟體量相匹配？即便不像龍港這樣行政升級，但不妨參考臺灣的做法，在縣下面設立“鎮級市”。事實上，龍港最初傳出的改革方案，就是改設為“鎮級市”，后來不知為啥，又退回到老套的縣級市模式上。

當然，考慮到中國的財政供養人數已經超過8000萬，讓經濟強鎮無限擴編也是不可能的。所以 能否在保持全國機關事業編制總量穩定的情況下，像用地指標、碳排放量一樣，進行跨省調劑。人口多、經濟發達的地方多給點，人口少、經濟落后的地方壓縮點。 這樣既可以解決千億大鎮的管理難題，也可以減輕萬人小縣的財政壓力。堪稱雙贏。

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