提升縣域承載力 聚力人的城鎮化

來源：四川日報

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  □川觀智庫研究員 張敏

  　　日前，人力資源社會保障部、國家發展改革委、農業農村部印發《關于統籌城鄉就業政策體系的意見》，提出到“十五五”時期末，勞動者城鄉就業渠道進一步暢通，城鄉就業服務、職業培訓資源進一步均衡，城鄉公平就業環境進一步改善，更好促進高質量充分就業，更好支撐經濟社會高質量發展。其中明確提出有序推進農業轉移人口市民化。

  　　“十五五”時期，四川農業人口轉移將呈現什么趨勢？如何做好農業轉移人口市民化工作？在前期梳理研究基礎上，川觀智庫對話中國城市和小城鎮改革發展中心政策研究部主任鮑家偉，深入探討。

  談趨勢 規模減小、方式多元、空間重構

  　　川觀智庫：“十五五”時期，全國農業人口轉移可能呈現怎樣的趨勢？

  　　鮑家偉：城鎮化是農村人口向城市集聚、社會結構和生產生活方式持續變遷的發展過程。農業轉移人口是城鎮化的核心驅動力，城鎮化則為轉移人口提供就業、公共服務與生活空間，二者相輔相成、互促共進。

  　　從國際經驗和一般規律看，城鎮化率在30%至70%區間為快速發展期，我國城鎮化率于1996年達到30.48%，預計2028年達到70%左右，此期間年均提升約1.2個百分點。2028年后將進入穩定發展階段，增速進一步放緩。各省（區、市）城鎮化率差距逐步縮小、趨向收斂。

  　　近年來，隨著農村適齡就業人口下降，農業轉移人口規模減小，我國城鎮化率提升速度已放緩，“十四五”時期年均提升0.84個百分點。隨著農民大規模進城的增量時代逐漸結束，預計到2035年前將保持年均0.5至0.7個百分點的增幅。從中長期看，我國城鎮化率可能維持在75%至80%，最終穩定在一定水平并小幅波動。

  　　川觀智庫：那按照這個規律，“十五五”期間四川城鎮化動力依舊強勁？

  　　鮑家偉：是的。近年來，由于東部沿海地區產業升級、中西部地區產業不斷發展、老一代農民工年齡增大等原因，作為農業轉移人口中最主要的部分，農民工向中西部地區回流速度持續加快。從四川相關數據來看，這種農業轉移人口已從“遠距離跨省務工”轉向“本地化就近遷移”，這也與全國人口流動近域化的趨勢一致。

  　　四川的農業轉移人口還呈現流動空間向“兩極集聚”的特征。一方面，人口持續向產業基礎雄厚、公共服務完善的核心都市圈、中心城市集聚。另一方面，返鄉農業轉移人口就業安居瞄準生活成本和綜合配套更優的縣城。數據顯示，縣（市）已成為全國外出農民工和返鄉農民工就業定居的主要載體，吸納外出就業農民工的比例占總外出就業的三成以上。

  　　川觀智庫：回流和就地就近就業趨勢將持續嗎？會給當地帶來哪些變化和影響？

  　　鮑家偉：由于產業發展、政策激勵以及培訓賦能等因素影響，四川農業轉移人口回流和就地就近就業的趨勢會持續。回流方式日趨多元，比如返鄉就業、返鄉創業、城鄉兩棲等。農業轉移人口回流既是人力資源回歸，也會帶動資金、技術等回流，推動城鎮化質量和水平同步提升。

  　　這種回流帶來的轉變主要體現在三方面：一是優化了市民化空間格局，推動城鎮化重心從大城市向縣域下沉。回流人口更傾向于選擇戶籍所在地的縣城或中心鎮安居，為縣域產業升級提供了支撐。二是增強了市民化內生動力。回流群體在外積累了資金、技術和現代生活理念，在縣城安居的意愿更強，市民化過程更穩定。三是倒逼縣城和鄉鎮加快補齊公共服務短板。為更好承接回流人口，縣域基礎設施、教育醫療等承載能力不斷提升，市民化基礎更加扎實。

  　　回流過程也伴隨新挑戰。一是人口年齡趨于老化，城鎮有效勞動供給的農業轉移人口將越來越少。二是技能分化明顯，技能水平與就業需求存在結構性矛盾。四川省農民工主要集中在制造業、建筑業及其他服務業。回流群體中大部分傾向于從生產率較高的制造業部門轉移到生產率更低的生活性服務業（如外賣員、快遞員等），出現城鎮產業結構“升級”與農民工就業結構“降級”并存的現象，增加農業轉移人口就業與市民化難度。

  　　此外，短期集中回流對縣城教育、醫療資源等形成集中需求，造成縣域公共服務承壓，一定程度上會制約市民化進程。

  談建議 深化“產城人”良性循環，推動農業轉移人口市民化

  　　川觀智庫：面對新特點，四川應如何應對？

  　　鮑家偉：2024年我國提出實施新一輪農業轉移人口市民化行動，重點解決好農業轉移人口最關心的穩定就業、子女教育、住房保障、社會保險等問題。這要求統籌推進新型城鎮化、新型工業化和鄉村全面振興，圍繞“產城人”探索，深化“產業支撐、就業帶動、服務配套、人口集聚”的良性循環。

  　　四川在構建富有四川特色和優勢的現代化產業體系時，需持續發展就業友好型產業，通過分類推進縣域產業、發展民生服務業、培育新業態、承接產業轉移，拓展就業空間、增加就業崗位，為回流人口創造更多“家門口”就業機會。

  　　一是分類做強縣域產業支撐，結合“縣域百億主導產業”培育，“一縣一策”打造一批產值超百億元的縣（市、區）。工業基礎良好的縣積極參與先進制造業集群建設，培育創造新崗位的新賽道，拓展就業渠道。如自貢市貢井區發展低空經濟，2024年以來累計定向輸送本地用工3100余人。勞動力資源豐富的縣，壯大農產品加工、特色輕紡等勞動密集型產業；發展門檻較低、吸納能力強的文旅康養、家政養老等民生剛需服務業；支持直播電商等新業態，持續承接東部產業轉移，創造新崗位。

  　　二是針對回流人員開展系統培訓。實施補貼性職業技能培訓、培育特色勞務品牌、開展“共享培訓”、推行產教融合等，提升就業技能，實現回流人員精準就業。如廣元蒼溪縣打造“梨鄉刀兒客”勞務品牌，通過標準化培訓和技能等級認證，已幫助4萬余名農民工實現高質量就業，年創造勞務收入近30億元。通過這些舉措推動“培訓跟著產業走、課堂建在車間里、就業端口前置到培訓末端”，讓回流人員不僅“回得來”，更能“留得住、干得好”。

  　　川觀智庫：推動農業轉移人口市民化，四川還需從哪些方面發力？

  　　鮑家偉：農業轉移人口市民化核心是“人的城鎮化”，不僅是城鄉身份轉變，更關鍵的是能否享有與城鎮居民同等的基本公共服務。

  　　聚焦這部分群體的安居樂業需求，既要優化“軟件”資源配置，也要加大“硬件”資源供給，構建以人口和需求變化為導向的公共服務供給體系，打通就業、住房、教育、社保等堵點卡點，促進農業轉移人口加快融入城市。如順應數智化趨勢，推動政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”、公共服務“一網通享”，提升城市智慧度與便利度，降低城市生活門檻，消除信息不對稱帶來的不便，增強農業轉移人口自主融入城市的能力。

  　　在此過程中，要貫穿人民城市理念，堅持綠色低碳、資源集約、效率提升，讓農業轉移人口在享受城市便利的同時，不必承受高昂生活成本、犧牲健康生活環境、接受低效公共服務。同時，引導其積極參與城市社會治理、社區文化生活，增強心理和文化認同，實現從“身份市民化”到“生活市民化”的跨越。