“五年四位總統”的秘魯要大選了，但這次的重點不是誰當選總統

4月12日，秘魯將舉行2024年憲法改革以來第一次大選，35名候選人將角逐總統大位。由于新憲法重新設立參議院，原先的“一院制”國會將恢復為“兩院制”。本次大選所產生的全新國會將深刻改變秘魯中央政府層面的政治格局。

盡管選舉規則設計復雜且候選人眾多，但與總統選舉相比，國會選舉仍將提供更多的穩定性。參議院的席位分配規則和權限有利于行政機關，新當選的總統可能更容易得到國會支持，從而為施政帶來更多便利。

在當前嚴峻的安全形勢面前，新總統和新國會所面臨的挑戰不會因為政治關系的相對和諧而減輕，然而和諧的行政立法關系將有利于改善當前的社會治理。

群雄逐鹿：總統與國會選舉形勢復雜

2026年秘魯總統大選采取兩輪投票制，即單一總統候選人必須獲得超過50%的有效選票才能當選；倘若在第一輪投票中沒有候選人獲得過半票數，則得票最多的兩名候選人將通過第二輪投票進行“決賽”。本次總統大選是秘魯歷次選舉中形勢最為復雜的一次。在勞動者與創業者黨候選人納波萊翁·貝塞拉·加西亞遭遇交通事故身亡后，仍有35位候選人參與第一輪選舉。由于人數眾多，總統候選人的政治光譜實現了從右翼、中右翼到中間派、中左翼的全覆蓋。

有評論指出，本次大選與往屆選舉相比呈現出三個重要特征：第一，民調高度分散，暫無候選人支持率突破20%。人民革新黨（Renovación Popular）的拉斐爾·洛佩斯·阿利亞加（Rafael López Aliaga）和人民力量黨（Fuerza Popular）的藤森慶子（Keiko Fujimori）兩位右翼候選人長期在民調中領跑，但由于第一名的支持率仍不足15%，所謂的“領跑者”也只不過代表了十分之一的民意。因此，基本可以確定總統選舉首輪投票無人獲得過半選票，選舉將進入第二輪。

第二，司法爭議與腐敗問題成為影響投票的重要議題。本次大選的背景是博魯阿爾特和耶里兩位前總統均被國會動用《秘魯憲法》第113條的“永久喪失道德行為能力”條款而彈劾下臺。同時，部分候選人卷入各類司法案件，因而廉潔形象與政治倫理成為選民考量的重要因素。

第三，政策主張趨同與分化并存。由于秘魯長期面臨政府治理缺乏穩定性、腐敗問題高發、經濟發展高度依賴資源出口、治安形勢嚴峻、區域發展失衡等諸多治理困境，本次大選實際上是一場“國家治理疾病”的“大問診”。各位候選人均就各類社會問題作出重要承諾，但在經濟、安全、央地關系等政策議題上存在一定差異。對于選民來說，可能存在“選擇困難癥”從而導致第一輪選舉投票存在盲目性。

由于秘魯選舉法禁止在選舉日前一周公布民意調查結果，因此4月5日的封關民調成為外界預測大選第一輪投票情形的最新數據。進入4月以來，民調出現劇烈動蕩和戲劇性波動，原本的領跑者阿利亞加和藤森慶子的領先地位可能遭到挑戰。一直保持民調第一名的阿利亞加在選舉的最后階段出現了民調斷崖式下跌的現象，第二名的藤森慶子出現反超。同時，原本處在民調第五位的阿爾瓦雷斯（álvalez）選情突然上漲至第三位，并和即時排名第二的阿利亞加出現“死亡交叉”，且呈現出繼續上升的趨勢。

此外，之前毫無競爭力的桑切斯（Sánchez）突然異軍突起，從眾多候選人中殺出重圍，占據民調第四位。考慮到民調誤差，以及保持沉默的大量選民開始表明自己的態度，選情在最后幾天仍可能會出現巨大變化，即使排名第一的藤森慶子亦不能確保能夠進入第二輪。第一輪選舉呈現出“大亂斗”的情形。

2026年秘魯總統選舉第一輪投票意向民調趨勢線 數據來源：https://commons.wikimedia.org/wiki/File:SondeosEleccionesGeneralesPer%C3%BA2026.png

相較而言，國會的選情保持一定的穩定性，盡管有近40個政黨出現在選票上。眾議院的130個席位分配由每個選區的選民數量決定，每個選區首先分配一個固定席位，其余席位按選民人數比例分配。各選區的席位分配采用“漢狄法”分配席位（“漢狄法”的基本規則可參見《難測的“首投族”+“碎片分配法”：今天的智利大選“雙盲盒”疊加》一文），對民調較高的大型政黨有利，實際上能夠獲得眾議院席位的政黨數量有限。由于各個選區相互獨立，總統選舉的亂象對眾議院選舉的影響較為有限。

參議院的60個席位分配規則是，首都利馬選區分配4個席位，其他選區各分配1個席位，共計30席，其余30個席位在全國單一選區選舉。參議院選舉采用混合投票制：選民可在全國單一選區選擇一個政黨，并在地方選區中選擇另一個政黨。由于參議院選舉不存在第二輪投票，候選人只需簡單多數便可獲得勝利，因此參議院選舉仍有利于總統候選人所在的大型政黨。

參眾兩院：國會或加強總統地位

本次選舉之后，秘魯國會將正式恢復“兩院制”，從而在根本上改變秘魯的政治生態。在過去的五年中，秘魯四次更換總統，總理換人更是像走馬燈一樣，前后共計出現15位總理，體現出行政機關極大的不穩定性。作為立法機關的國會在面對行政機關時，顯得尤為強勢，特別是《秘魯憲法》第113條所賦予的“不信任動議”權力使得秘魯國會幾乎在罷免總統方面不存在任何障礙。

一般而言，“一院制”國會對標“兩院制”的眾議院，2024年憲法改革的重大舉措即通過新設參議院的方式削弱眾議院的權力，原先秘魯國會的職權被參眾兩院分割。雖然整體上看，立法機關對行政機關的優勢地位仍然存在，但是由于權力并非單一議院獨占，總統和行政機關在參眾兩院之間存在相當程度的回旋空間。

在調查權方面，相應權力被分配給眾議院，這與先前國會的權力相同。2024年憲法修正案（下文稱“新憲法”）第97條規定，眾議院可以就任何公共利益事項啟動調查。根據要求，包括總統在內的相應人員必須前往負責調查的委員會作證，否則將受到與司法程序中相同的強制措施。

然而，在罷免權方面，原先國會的絕對權力被拆分。相較于先前國會動輒可以使用“德不配位”的理由罷免總統，新憲法第99條僅允許眾議院行使彈劾權：“根據相關規則，以在行使職務期間或卸任五年內違反憲法或犯下任何罪行負責向參議院控告共和國總統、參議員、眾議員、國務部長、憲法法院法官、國家司法委員會委員、最高法院法官、最高檢察官、人民權利監察員和總審計長。”決定相關人員是否被成功彈劾下臺的權力則屬于新設的參議院。新憲法第100條規定，參議院根據其條例，負責暫停或不暫停被控告官員的職務，或取消其擔任公職的資格最長十年，或解除其職務，但不影響任何其他責任。

由于在“兩院制”下將總統彈劾下臺需要在參眾兩院均得到三分之二支持，因此總統被成功彈劾的可能性被顯著降低。在彈劾理由方面，“永久喪失道德行為能力”的理由被取消。新憲法第117條規定，共和國總統在任期內僅可因叛國罪，阻礙總統、議會、區域或市政選舉，非法解散眾議院，以及阻礙國會任何一院或者包括國家選舉法院在內的任何選舉機構的正常運轉的行為被罷免。此外，新憲法第134條創設性地賦予了總統在特定條件下解散眾議院的權力：如果眾議院彈劾總統或者眾議院對兩任總理通過不信任案，總統有權解散眾議院。

在新憲法所確立的制度下，眾議院可能出于避免被解散的考慮，不會輕易通過彈劾案。不論是原先的眾議院還是重選的眾議院通過彈劾案，參議院仍有可能將其否決。此外，本次選舉的國會席位分配規則要求，一個政黨若要在眾議院獲得席位，須獲得不少于5%選票并取得7個議席；若要在參議院獲得席位，須獲得不少于5%選票并取得3個席位，即便滿足其中一項條件亦無法進入國會。尤其是參議院由全國單一選區和地方全區（包括海外選區）兩部分構成，是否達成5%的得票門檻以兩部分總票數計算。因此，總統選舉中領先的候選人所在政黨可能在國會得到空前的席位數量。得到國會支持的總統在施政上將面臨更小阻礙。

社會動蕩：安全形勢考驗行政立法關系

本次大選在秘魯社會發生劇烈動蕩和暴力犯罪率高居不下的背景下進行。在大選的最后階段，有組織犯罪與罷工、游行示威形成疊加效應，加之兩任總統遭罷免造成的權力交接窗口期，臨時政府對政治局勢的管制能力遭到前所未有的挑戰。

盡管3月17日時任秘魯總理德尼塞·米拉萊斯披露，自進入2026年以來，秘魯全國敲詐勒索案件較上年同期下降40%，兇殺案下降7%；然而，同一時期多個渠道的報道顯示，犯罪形勢依然嚴峻。根據秘魯犯罪與暴力觀察站的報告，2025年全國1826起兇殺案中有84%集中在8個大區，有組織犯罪在2026年持續向更多地區擴散。此外，由犯罪引發的暴力事件頻繁見諸報端。

與此同時，秘魯國內的政治示威和罷工一直在持續：早在2025年9月，針對時任總統博魯阿爾特和國會的抗議活動在秘魯全國多地延燒，甚至造成抗議者死傷。2026年1月，反對時任總統何塞·耶里的全國性游行在首都利馬市中心爆發。2026年3月5日，有超過8000名運輸工人參與了秘魯城市交通服務運營商協會（ATSUPER）組織的罷工，要求政府和國會采取更有效措施，應對困擾該行業的犯罪浪潮。為應對不斷升級的暴力犯罪，秘魯政府曾多次宣布和延長緊急狀態。2026年3月18日，現任秘魯總統巴爾卡薩爾（José María Balcázar Zelada）強調政府正優先處理公民安全和2026年大選，并相信國家警察具備打擊犯罪的情報能力，將依靠科技打擊勒索等犯罪。

當民眾為頻發的犯罪與動蕩深感疲憊，政治人物則競相拋出“鐵腕”方案。然而，真正決定秘魯未來走向的，并不在于誰贏得總統寶座，而在于新政府能否打破行政權與立法權間的深層僵局。“兩院制”改革最重要的影響之一是對彈劾程序進行了重構，將其變為一個更復雜、更漫長的國會內部分權制衡的過程。新憲法生效后，總統彈劾案將由眾議院發起，再由參議院作為“陪審團”進行審理和裁決。對總統的彈劾不再是一個可以由單一議院快速完成的行動。

如果總統在國會屬于“少數派”，相比舊制度下彈劾總統只需一院，新制度理論上的“參眾兩院摩擦”增加了彈劾的政治成本和時間周期，可以降低總統被隨意罷免的風險，為行政權提供一定穩定性。如果總統獲得參眾兩院多數支持，新政府有望迅速推動安全立法（如警察改革、增加警力撥款、修訂刑法等），秘魯的安全局勢有可能在未來出現實質性改善。如果總統面臨參眾兩院的分裂格局，即只掌控一院，眾議院的立法版本相對于參議院有著程序上的優先性。

然而，行政、立法關系如果未能得到有效整合和協調，延續“總統被國會架空”的模式，安全政策可能陷入立法僵局，從而導致犯罪治理遲滯，安全形勢進一步惡化，抗議活動和社會動蕩難免將持續。此外，部分候選人提出的“退出美洲人權公約”、“恢復死刑”以及“叢林監獄”等極端方案，即使贏得選民支持，也可能加劇與國際社會的緊張關系，引發新的爭議和外交孤立。

因此，本次大選或許需要把目光從激烈的總統競選移開，轉而關注參眾兩院席位的最終分配。一個能獲得議會穩定支持的總統，才有望推行安全政策、改善治安。否則，秘魯即使不重復“五年四位總統”的政治動蕩循環，也有可能重新陷入總統與國會之間曠日持久的猛烈拉鋸戰，甚至不排除中途出現“解散眾議院”等“掀桌式”場景，暴力與不安的現狀恐怕仍難有根本改觀。

李晨，西南科技大學拉美研究中心講師、巴西圣卡塔琳娜聯邦大學（UFSC）法律科學中心博士后；陳帥杰，宏大公司駐秘魯商務專員、西班牙語翻譯。本文受國家留學基金委2024年青年骨干教師出國研修項目資助，編號202409390015。