千萬失能老人，有救了

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3月的最后一周，中辦和國辦印發了《關于加快建立長期護理保險制度的意見》，在長期護理保險試點正值10周年之際，宣布我國第六項社會保險制度“長期護理保險制度”正式推向全國，這是“十五五”開局之年落實“讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民”的“開門紅”。

我國于2001年正式進入人口老齡化社會，截至2025年底，60歲及以上老年人達3.23億人，占總人口比重23％。根據聯合國的預測，到2035和2050年，我國60歲及以上老年人將分別高達4.22億和5.04億。中國老齡科學研究中心發布的《中國老齡產業發展報告（2021—2022）》顯示，我國60歲及以上老年人的失能率（包括半失能、失能和失智老人）是15.7％，80歲及以上高齡老人的失能率約為40％。根據這個比例，到2035和2050年我國失能老年人將分別超過6600萬和7800萬人。

為減輕失能家庭的經濟負擔，我國2016年開始啟動長護險試點。截至2025年底，試點地區數量從2016年的15個拓展到了92個，覆蓋人群3.08億人，受益失能人員數量330萬人，累計支出超過1000億元。重要的是，10年來，在試點地區如此之多、覆蓋人口規模如此之大的情況下，長護險試點積累了豐富經驗，包括籌資比例和籌資分擔機制、待遇水平確定機制等，在總結試點經驗的基礎上，又陸續出臺了17個配套文件，培訓照護師6萬余人次，并在試點地區初步形成了長護險產業供應鏈和生態圈，拉動社會資本投入超過600億元。

依據《關于加快建立長期護理保險制度的意見》，與我國其他各項社會保險制度和國外長護險制度相比，我國建立的長護險有如下特點和優勢。

第一，我國長護險的繳費率很低。目前，建立獨立長護險制度的國家有荷蘭、以色列、德國、盧森堡、日本和韓國，除以色列以外，其他五國的繳費率均明顯高于我國。我國長護險的繳費比例僅為工資水平的0.3％，而繳費率最高的荷蘭比我國高30多倍。國際比較顯示，我國長護險參保人的經濟負擔遠遠小于國外。

第二，我國長護險的財政投入力度大。與發達國家相比，我國的城鎮化率低，未就業城鄉居民占比遠高于發達國家，而這部分參保人的籌資由個人和政府分擔，所以，從制度總收入的結構來看，按目前的制度要求，我國長護險的財政投入占比在制度設計上要高于其他國家。例如，長護險繳費以醫保繳費基數為準，我國職工醫保制度參保人數僅為3.79億人，而居民醫保制度參保人數高達9.47億人。以此推算，與國外相比，我國政府對長護險承擔的責任和壓力要大很多。

第三，長護險一起步就覆蓋全民和統籌城鄉且實行市地級統籌。眾所周知，由于城鄉二元結構十分明顯，我國養老保險和醫療保險均分設城鎮和農村兩個制度板塊，覆蓋面逐漸擴大，統籌層次從縣區級開始逐漸提高。長護險一起步就覆蓋全民，統籌層次以市地級為主，甚至也可實行省級統籌，這是長護險的一個重要的制度創新，其優勢有二：一是全民參保，統籌層次高，可提高制度的共濟能力和抗風險能力；二是農村戶籍參保人和城鎮戶籍參保人均在同一個資金池里，一定程度上可向農村戶籍參保人傾斜。因為從繳費絕對額的角度看，城鎮參保人繳費額必定高于農村參保人，在待遇水平基本一致的情況下，就意味著是制度內的一種轉移支付和再分配。

當然，在長護險推向全國時也面臨一些挑戰。比如，在未來三年過渡期中，長達10年的試點城市的碎片化制度在向國家統一規定靠攏的過程中會出現一定的“沉沒成本”；再如，有試點地區為圖方便，幾乎百分之百地向所有失能人員發放現金，在全國實施時應堅持以提供護理服務為主，防止其成為“第二養老金”；此外，在實地調研中看到，偏遠山區交通十分不便，經濟發展較為落后，提供居家護理、社區護理和機構護理都具有挑戰性。

另外，絕大多數試點地區的單位繳費和財政補助部分都是由劃轉醫保基金予以替代，目前的制度設計依然留出這個口子，在地方政府的道德風險和財政等約束下，如果醫保基金成為長護險制度收入的“主力軍”，這無疑將給未來醫保制度的可持續性帶來不確定性。

（作者系中國社會科學院大學政府管理學院教授）

發于2026.4.6總第1230期《中國新聞周刊》雜志

雜志標題：長護險托住千萬失能老人

作者：鄭秉文

編輯：杜瑋