生態環境法典五十三條明確賦予縣級分局獨立執法權，將給基層執法帶來哪些變化？

3月12日，十四屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國生態環境法典》（以下簡稱《生態環境法典》），將于2026年8月15日施行。

《生態環境法典》第五十三條明確賦予縣級分局獨立執法權。這是對生態環境系統垂直管理改革成果的法律確認，并擺脫了縣級分局只能以市級生態環境局名義進行執法的困局。

《生態環境法典》施行后，將會給基層生態環境執法帶來哪些變化？還需完善哪些規則和措施？本報記者為此采訪了相關專家、律師以及基層執法人員。

補齊執法主體資格這一短板

2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。這是生態環境管理體制的一次重大調整，其核心是縣級生態環境局調整為市級生態環境局的派出機構，由市級生態環境局直接管理，領導班子成員由市級生態環境局任免。

自2016試點啟動以來，生態環境系統垂改制度取得顯著成效，但也暴露出一些新的挑戰。

中國政法大學民商經濟法學院教授胡靜告訴記者，當時垂改是將縣級生態環境部門改為派出機構，主要目的是防止地方保護主義。現行調整則是基于執法成本與實際操作便利性的現實考慮。

京衡律師事務所律師陳國強認為，垂改的目的是通過上收人事權、財政權，杜絕地方政府在生態環境領域的保護主義干預。但改革后區縣分局喪失獨立執法權，在實務中留下不足之處。《生態環境法典》重新賦予縣級分局獨立執法權，正是對這一缺陷的修補——它并未動搖垂改的權力結構，而是在保留垂改成果的基礎上，補齊了執法資格這一短板，使垂改的制度效果得以更完整地落地。

“這一規定徹底終結了垂改后基層‘看得見的管不著’的問題，為基層執法提供了堅實法治支撐，更從根本上解決了基層執法主體資格的問題，讓基層執法更加名正言順。”四川省巴中市通江生態環境綜合行政執法大隊副大隊長劉永濤說。

“可以”為制度保留開放性

《生態環境法典》第五十三條規定：設區的市級人民政府生態環境主管部門設立的派出機構，可以以自己的名義依法實施現場檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰。

劉永濤說，第五十三條規定的是“可以”以自己的名義依法實施現場檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰。這給了市級生態環境局選擇的余地。

他分析認為，近年來，省級層面每年都會對各市開展執法考核，一些排名靠后的市，為了沖刺更好的名次，避免因區縣辦案質量問題被省上抽查扣分，可能不會真正賦予縣級派出機構執法主體資格。“設區市以上的生態環境部門一旦賦予縣級派出機構執法主體資格，基層辦案質量若不達標，在省級案卷評查中因案卷質量問題被扣分，就會直接影響全市排名。”記者進行了多方采訪后發現，對是否明確縣級派出機構執法主體資格，一些地方目前持觀望態度。

那么，誰來決定派出機構“可以”還是“不可以”？

“與一般的法律賦權不同，《生態環境法典》在法條的表述是‘可以’，實際給予了地方生態環境部門充分的選擇權。”江蘇省蘇州市昆山生態環境綜合行政執法局孔谷雨說。派出機構是否能以自己的名義實施現場檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰，從組織架構上看，應由設立其的生態環境主管部門或者該生態環境主管部門的上級部門予以進一步的明確。

如何決定派出機構“可以”還是“不可以”？

孔谷雨認為，設區市以上的生態環境部門可以參照重大事項決策要求，對派出機構能否獨立實施現場檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰進行必要評估，征求相關部門特別是行政執法監督部門的意見，通過集體討論作出最終決定。決定由派出機構實施現場檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰的，應當向社會公示。

明確第五十三條的授權范圍

有專家指出，明確縣級派出機構執法主體資格僅是解決了局部問題，但又會帶來更多待解決的法律和實踐問題。

“第五十三條給出明確的授權邊界，非對行政強制權的全面覆蓋，而是聚焦于生態環境執法實踐中最為常用、最為核心的手段，對其他行政強制權限并未一并賦予。”陳國強說。

“不能從授權了處罰，推導出授權許可，這是行政系統內部許可或審批權分配的問題，《生態環境法典》未對具體許可下放作出規定。”胡靜說。

針對第五十三條未列明的權限，派出機構如何處置？

例如，對違法行為加處罰款，《生態環境法典》第五十三條未列明。陳國強認為，這并不意味著派出機構無權實施。行政處罰法已有明確依據，無需另行授權。行政處罰法第七十二條規定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以按日加處罰款。“邏輯鏈條清晰：第五十三條授權派出機構以自己名義作出行政處罰決定，派出機構由此成為處罰決定的作出機關；依據行政處罰法第七十二條，該機關對逾期不履行的當事人當然享有加處罰款的權力。”

再如，凍結存款、匯款，屬于行政強制措施，須由法律明確授權方可實施。目前，設區市以上的生態環境部門也無此權力。

“明確派出機構以自己的名義實施現場檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰的，應當重點關注委托主體、執法流程、復議訴訟等方面的變化。”孔谷雨認為。權力就是責任，責任就要擔當。派出機構在獲得法律賦權成為獨立執法主體的同時，將承擔獨立的法律責任。行政相對人不服，提出行政復議或訴訟的，由派出機構以自己名義應對。若復議、訴訟管轄發生變化的，派出機構應及時對執法文書進行修改，告知行政相對人正確的復議、訴訟途徑。同時，做好與復議訴訟機關的交流溝通，提升復議答復和應訴水平，避免出現具體行政行為被確認違法、撤銷的情形。

為基層執法做更多準備

獲得執法主體資格后，部分縣級生態環境執法監測工作面臨結構性弱化和能力不足的挑戰，也受到編制、人員、資金、技術等因素的限制。

胡靜認為，代履行和查封扣押等執法措施需要經費保障和場地支持，但預算安排和場地供給存在不確定性。跨區域執法缺乏法律依據，聯合執法在實際操作中可能面臨權限認定困難。

“市局要加強對分局的業務能力建設，統一執法標準，防止各地因執法尺度不統一而損害公信力。”陳國強說。他建議，要加強能力建設與資源保障。人員、裝備、資金應由市級財政統籌支撐，不能因垂改后脫離縣級政府管轄，就導致基層配套能力和經費跟不上，影響執法能力。同時，加強與地方政府的協調配合。獲得執法主體資格不等于可以脫離地方單干，聯合執法、強制執行等環節仍高度依賴地方配合，需要制度層面明確協作義務，處理好獨立執法與地方協作之間的關系。

孔谷雨認為，“派出機構應當根據行政處罰法、行政強制法等要求，在人員培訓、業務能力提升上下功夫，在執法流程合法完整高效上下功夫，配備符合要求的法制審核人員、修改完善相應的工作流程，形成現場檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰在派出機構內完整的執法閉合。”

“隊伍建設也是硬傷。”劉永濤說，目前，基層人才流失嚴重，一線執法隊伍存在年齡結構斷層問題，表現為資深人員與青年后備力量銜接不暢，具備法律職業資格的專業人員數量少。此外，是否需要更換由區縣司法行政機關頒發的縣級行政執法證，也是對接法定授權的最基礎的一步，確保基層每一位執法人員都能“持證上崗、亮證執法”。

“這些都是當前最應該抓緊的工作，縣級派出機構獲得執法主體資格對我們的執法專業性、程序規范性提出了高要求，容不得半點馬虎。面對這些挑戰，不能等靠要，而是主動想辦法，核心就是抓學習、練本領、換證件、換身份，用過硬的能力接住這份法定授權。”劉永濤說。

文章來源：中國環境