城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 構(gòu)建公平可及的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度

按照黨中央、國務(wù)院對長期護(hù)理保險(xiǎn)制度（以下簡稱長護(hù)險(xiǎn)）建設(shè)的一系列重大決策部署，2026年3月，中辦、國辦發(fā)布，明確提出“覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)”的制度建設(shè)總要求。其中，“覆蓋全民”是其作為社會保險(xiǎn)領(lǐng)域第六險(xiǎn)的制度目標(biāo)，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”則是對全民覆蓋的進(jìn)一步詮釋，是制度實(shí)施的科學(xué)策略和路徑，促進(jìn)制度公平、提高效率、提升效益。

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的制度模式符合社會保險(xiǎn)制度發(fā)展規(guī)律

在全民覆蓋的目標(biāo)導(dǎo)向下，長護(hù)險(xiǎn)制度實(shí)施“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的路徑和策略，既把城鄉(xiāng)居民全面納入制度設(shè)計(jì)范圍，又在具體政策上有所區(qū)別。

一是在制度推進(jìn)上，明確用3年左右時(shí)間，基本建立符合我國基本國情的長護(hù)險(xiǎn)制度。在此過程中，制度實(shí)施范圍穩(wěn)步拓展，參保覆蓋范圍逐步擴(kuò)大。各地可根據(jù)實(shí)際情況，選擇職工與城鄉(xiāng)居民同時(shí)覆蓋，或先職工后城鄉(xiāng)居民。目前看，多數(shù)省份都選擇了“先職工、后居民”的實(shí)施路徑，這符合社會保險(xiǎn)制度從特定人群到全民覆蓋的常規(guī)演進(jìn)規(guī)律。

二是在繳費(fèi)機(jī)制上，統(tǒng)籌考慮不同人群的繳費(fèi)能力。單位職工總體費(fèi)率控制在0.3%左右，由用人單位與個(gè)人按同比例分擔(dān)。而城鄉(xiāng)居民籌資由個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)助構(gòu)成，籌資費(fèi)率可按統(tǒng)籌地區(qū)上年度城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的0.15%左右起步，用5年左右時(shí)間逐步過渡到0.3%左右，有條件的地方也可從0.3%左右起步。特別提出了地方可統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)差異，農(nóng)村地區(qū)可按農(nóng)村居民人均可支配收入核定繳費(fèi)基數(shù)。這也體現(xiàn)了社會保險(xiǎn)在全覆蓋過程中“責(zé)任共擔(dān)與漸進(jìn)調(diào)整”的制度發(fā)展規(guī)律。

三是對全社會風(fēng)險(xiǎn)的有效回應(yīng)。長護(hù)險(xiǎn)的誕生，是對人口老齡化和“一人失能、全家失衡”這一重大的社會公共風(fēng)險(xiǎn)的直接回應(yīng)。長護(hù)險(xiǎn)全民覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度模式，體現(xiàn)了社會保險(xiǎn)制度因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段不同、社會風(fēng)險(xiǎn)變化而不斷發(fā)展的根本規(guī)律，也符合社會保險(xiǎn)“大數(shù)法則”“互助共濟(jì)”的內(nèi)涵。

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的制度模式契合中國式現(xiàn)代化新發(fā)展理念

長護(hù)險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是新發(fā)展理念在社會保障領(lǐng)域的一次深刻實(shí)踐和具體體現(xiàn)。新發(fā)展理念包括“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”等元素。長護(hù)險(xiǎn)作為一項(xiàng)新制度，破解的是傳統(tǒng)社會保障體系未能覆蓋，但部分政策（如民政救助、殘疾人補(bǔ)助等）已經(jīng)有所涉及的失能人群問題。在制度的全面規(guī)劃和考量設(shè)計(jì)時(shí)，“守正創(chuàng)新”無疑是第一特征。“協(xié)調(diào)”則是最直接相關(guān)的元素，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是協(xié)調(diào)發(fā)展的具象化。它要解決城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間在護(hù)理資源、保障能力上的不平衡問題。在制度實(shí)施中，要協(xié)調(diào)各方力量，如醫(yī)保、民政、財(cái)政、衛(wèi)健等部門政策，要協(xié)調(diào)政府、企業(yè)（或單位）、社會和家庭等責(zé)任和資源。“共享”是根本目標(biāo)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體現(xiàn)的是由全體人民、不分城鄉(xiāng)，共享我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果、共同享有長期護(hù)理保障權(quán)益。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，以開放的態(tài)度科學(xué)設(shè)計(jì)我國長護(hù)險(xiǎn)制度，避免走彎路，探索中國特色的制度發(fā)展模式也是題中之義。

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的制度模式有助于推動社會公平

城鄉(xiāng)差異是我國構(gòu)建基本社會保障制度、出臺公共政策必須直面的客觀現(xiàn)實(shí)。我國農(nóng)村人口多、區(qū)域大，山區(qū)、海島、漁村、牧區(qū)等地理狀況復(fù)雜，交通便利情況不一，加上護(hù)理資源配置差異顯著，城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率為82.4%，而農(nóng)村僅為31.6%（民政部：《中國城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源差異研究報(bào)告》，2023年），農(nóng)村地區(qū)失能人員照護(hù)的地理可及性客觀上低于城鎮(zhèn)。同時(shí)，我國城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平、人均可支配收入存在明顯差距。城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平、人均可支配收入分別是農(nóng)村居民的1.97倍和2.31倍（數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，2025年），農(nóng)村居民一旦失能，家庭經(jīng)濟(jì)能力和服務(wù)購買能力更為有限，經(jīng)濟(jì)壓力將更難以承受，長期照護(hù)的經(jīng)濟(jì)可及性也較低。所以，在制度模式上必須考慮既要全面覆蓋、公平享有，又要確保農(nóng)村居民“進(jìn)得來、繳得起、享受得到”。現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)正是對這一現(xiàn)實(shí)背景做出了科學(xué)回應(yīng)。

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的制度模式有助于擴(kuò)大銀發(fā)經(jīng)濟(jì)體量

銀發(fā)經(jīng)濟(jì)是適應(yīng)我國人口老齡化現(xiàn)實(shí)的新的重要增長點(diǎn)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場長期處于供給不足狀態(tài)。長護(hù)險(xiǎn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”模式通過基金支付推動護(hù)理服務(wù)資源向農(nóng)村拓展，一方面激活失能護(hù)理服務(wù)需求；另一方面帶動養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)建設(shè)、護(hù)理人才培養(yǎng)、康復(fù)器具研發(fā)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也能進(jìn)一步改善預(yù)期，促進(jìn)消費(fèi)，形成“保障促需求、需求帶產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)惠民生”的良性循環(huán)，為銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新活力和新動能，實(shí)現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益雙贏。

長期護(hù)理保險(xiǎn)制度兼具完善社會保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重功能。從社會保障功能來說，切實(shí)緩解失能人員照護(hù)難題，減輕家庭的經(jīng)濟(jì)與照護(hù)雙重負(fù)擔(dān)，“讓失能人員生活有質(zhì)量、為失能家庭減負(fù)解憂愁”，通過進(jìn)一步織密織實(shí)社會保障網(wǎng)，推動公共服務(wù)均等化、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、惠及全民。從推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度分析，在供給側(cè)，旨在培育護(hù)理服務(wù)體系，推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、智能化，壯大銀發(fā)經(jīng)濟(jì)這一新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)；在需求側(cè)，可改善消費(fèi)預(yù)期、激發(fā)全社會需求，并帶來更多就業(yè)崗位。所以，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度模式，是實(shí)現(xiàn)“促發(fā)展、惠民生”，推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必選項(xiàng)，它將為我們帶來中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中一幅更加文明、更有溫度的民生圖景。

作者 | 應(yīng)亞珍 國家醫(yī)保研究院執(zhí)行院長、研究員

來源 | 中國醫(yī)療保險(xiǎn)

編輯 | 張鐘文 符媚茹 何作為

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