首個零碳園區支持政策何以引領“十五五”

2026年3月16日，大同市人民政府正式發布《關于支持大同經開區建設國家級零碳園區的實施意見》（同政發〔2026〕4號，以下簡稱《實施意見》），為大同經開區創建國家級零碳園區劃定了清晰的路線圖、任務書和時間表。

作為傳統“煤都”推動雙碳轉型的核心抓手，這份政策文件不僅精準承接了國家零碳園區建設的頂層部署，更結合資源型城市的稟賦特點，形成了一套可落地、可考核、可示范的實施方案。

政策出臺的時代背景與底層邏輯

園區是工業能源消費和碳排放的核心載體，也是推動雙碳目標落地的關鍵抓手。2025年，國家發改委、工信部、能源局聯合印發《關于開展零碳園區建設的通知》（發改環資〔2025〕910號），正式啟動國家級零碳園區建設工作，明確了核心指標體系、重點任務和實施要求，為全國零碳園區建設劃定了統一的頂層框架，全國范圍內的零碳園區建設進入全面競速階段。

對于大同而言，這份政策的出臺有著更為深刻的內在邏輯。作為全國重要的煤炭能源基地，大同是典型的資源型城市，長期面臨“一煤獨大”的產業結構困境，傳統高耗能產業轉型升級、能源結構優化調整是城市發展的核心命題。與此同時，大同擁有得天獨厚的風光資源，是國家重要的新能源基地，具備“風光火儲”多能互補的天然優勢，為零碳園區建設提供了堅實的能源基礎。

大同經開區作為全市產業發展的主陣地、經濟增長的核心引擎，其零碳轉型直接決定了全市高質量發展的成色。此次《實施意見》的出臺，正是大同立足自身資源稟賦，以國家級零碳園區創建為抓手，推動能源革命和產業轉型深度融合的關鍵舉措，核心目標是打破資源型城市的路徑依賴，探索一條“以綠促產、以產興城”的轉型新路。

《實施意見》核心亮點深度拆解

《實施意見》以國家級零碳園區驗收為核心標尺，構建了“指導思想-總體目標-重點任務-保障措施”的完整體系，其中八大重點任務、四大保障措施，形成了六大核心亮點，精準擊中了零碳園區建設的核心痛點，體現了極強的落地性和創新性。

目標錨定國家級驗收，時間節點剛性可考核

不同于很多地方政策模糊的目標設定，《實施意見》直接將“順利通過國家級零碳園區驗收”作為核心目標，明確提出力爭到2028年底，全面建成園區綠色能源結構、初步形成綠色低碳產業體系、基本建立能碳管理能力，所有任務部署均圍繞這一核心標尺展開，靶向性極強，從根源上避免了“為發文而發文”的形式主義。

同時，政策以“近零碳、凈零碳”為導向，嚴格遵循國家“積極穩妥推進碳達峰碳中和”的要求，不搞冒進式減碳，兼顧了能源安全、產業發展和低碳轉型的平衡，完全符合資源型城市產業轉型的客觀規律。

全鏈條重構用能體系，打通綠電產供銷閉環

能源結構轉型是零碳園區建設的核心，《實施意見》將“加快園區用能結構轉型”放在八大重點任務的首位，構建了從供給側、輸配側到消費側的全鏈條綠能體系，精準對接國家級指標中“清潔能源消費占比”的核心要求。

在供給側，政策支持園區規模化建設分布式光伏、開發周邊新能源資源、統籌推進工業余熱多元利用，充分挖掘本地化綠能潛力，解決綠電供給的就近保障問題；在輸配側，因地制宜推廣綠電直連、新能源就近接入增量配電網等模式，打破綠電消納的電網壁壘，推動新能源就地消納；在消費側，支持企業通過電力直接交易、購買綠證等方式提高可再生能源消費比例，從需求端推動綠電消納。

尤為值得關注的是，政策專門提及工業余熱開發利用，精準擊中了北方工業園區的核心痛點——北方地區冬季采暖需求大，工業供熱是園區碳排放的重要來源，通過工業余熱的梯級利用，能夠有效降低供熱環節碳排放，為北方寒冷地區零碳園區建設提供了關鍵思路。

緊扣新質生產力要求，構建“以綠制綠”產業模式

零碳園區的核心不是“為零碳而零碳”，而是通過低碳轉型推動產業高質量發展。《實施意見》深度契合國家發展新質生產力的要求，明確提出加快形成以綠色能源驅動綠色制造的“以綠制綠”發展模式，將產業升級作為零碳轉型的核心落腳點。

一方面，政策支持園區企業對標能效標桿，實施節能降碳改造，打造極致能效工廠，推動傳統優勢產業轉型升級，解決資源型城市傳統高耗能產業的低碳轉型難題；另一方面，支持園區引進龍頭骨干企業，培育省級重點產業鏈“鏈主”，建設綠色工廠、零碳工廠，推動新興產業融合集群，通過零碳園區的綠色能源優勢，吸引低碳高附加值產業落地，實現產業結構的優化升級。

同時，政策將交通物流、基礎設施的綠色化納入重點任務，統籌完善充電樁、加氫（醇）站等綠色基礎設施，推廣清潔能源運輸工具，推動園區全場景低碳轉型，構建全產業鏈綠色生態。

技術與管理雙輪驅動，筑牢零碳轉型創新支撐

技術創新是零碳園區建設的核心動力，數字化管理是零碳目標落地的重要保障。《實施意見》從技術應用和能碳管理兩大維度，構建了完整的創新支撐體系，完全對標國家級零碳園區的驗收要求。

在技術創新方面，政策支持園區企業聯合高校、科研機構建設重點實驗室、工程研究中心等科技創新平臺，申報國家、省級科技攻關項目，打造低碳零碳負碳技術示范應用場景，推動科技創新與產業創新深度融合；同時鼓勵企業主導或參與國家、行業和地方標準制修訂，掌握行業發展話語權，推動零碳技術的標準化、規模化應用。

在能碳管理方面，政策明確支持園區及重點用能單位建設能耗在線監測系統和能碳管理平臺，對用能進行全過程監管，實現碳排放管理的精細化、高效化、智能化。這一舉措直接解決了園區“碳管理無數據、減排效果無依據”的痛點，能夠為碳排放核算、源網匹配調節、碳足跡管理等工作提供堅實的數據支撐，是國家級零碳園區驗收的核心基礎。

多元主體協同發力，創新市場化建設機制

零碳園區建設不能僅靠政府和園區企業單打獨斗，需要全產業鏈主體的協同參與。《實施意見》打破了傳統政府主導的建設模式，明確支持大同經開區、平臺公司、園區企業、發電企業、電網企業、能源綜合服務商等各類主體參與零碳園區建設，構建了“政府引導、市場主導、多方參與”的協同機制。

尤其是政策鼓勵園區企業以虛擬電廠形式整合可調節負荷資源，參與電力市場交易，這一舉措不僅能夠提升電網靈活性和穩定性，更能推動園區內源網荷儲深度融合，提高新能源消納能力，同時為企業帶來額外收益，形成市場化激勵機制，讓零碳轉型從“要我做”變成“我要做”，充分調動了市場主體的積極性。

全要素硬核保障，確保政策落地見效

再好的政策，沒有完善的保障措施也難以落地。《實施意見》出臺了四大保障措施，從統籌協調、政策支持、財政金融、宣傳推廣四個維度，構建了全要素保障體系，給園區和企業吃下了“定心丸”。

在統籌協調方面，明確了大同經開區管委會的主體責任，以及市發改委、能源局、工信局等市直部門的職責分工，每一項重點任務都明確了責任單位，形成了“分工明確、協同發力”的工作格局，避免了政策執行中的推諉扯皮。

在要素保障方面，對零碳園區建設項目開展“一對一”服務指導，積極爭取中央預算內資金、超長期特別國債、地方政府專項債等國家級資金支持；同時統籌保障用地、用水、用能、環境容量等核心要素，為項目落地掃清障礙。

在財政金融方面，明確市級財政加大支持力度，鼓勵金融機構加大綠色貸款投放、創新綠色金融產品，支持園區與產業基金、社會資本合作，構建了“財政引導、金融賦能、社會資本參與”的多元化資金保障體系，解決了零碳園區建設的資金難題。

對國家零碳園區政策的精準承接與本地化創新

國家三部門發布的910號文，確立了國家級零碳園區建設的頂層框架，明確了“政府引導、市場主導、創新驅動、示范引領”的基本原則，劃定了能源結構轉型、節能降碳、產業升級、資源循環、基礎設施、技術創新、能碳管理、機制創新八大核心建設方向，同時設置了剛性的核心指標體系，為全國零碳園區建設劃定了統一基準線。

大同市的《實施意見》，從頂層設計到具體舉措，全面、精準地承接了國家政策的核心要求，實現了與國家級部署的無縫對接。在指導思想上，完全遵循國家提出的基本原則，以服務國家雙碳戰略為核心方向；在總體目標上，直接對標國家級驗收標準，確保政策方向不偏離；在重點任務上，八大任務與國家明確的八大建設方向一一對應，實現了國家宏觀要求的本地化拆解；在責任落實上，將國家政策要求分解到具體部門，明確責任主體，確保國家部署真正落地見效。

更重要的是，《實施意見》沒有簡單照搬國家政策，而是結合大同的資源稟賦和城市特點，進行了深度的本地化創新，實現了“國家要求+大同實際”的深度融合。

一是結合大同能源資源優勢，重點強化了新能源開發、綠電直供、增量配電網等內容，充分發揮風光資源優勢，推動新能源就地開發、就近消納，打造綠能供給核心優勢；

二是針對資源型城市的產業特點，重點突出了傳統產業轉型升級、工業余熱利用、能效提升等內容，精準解決高耗能產業低碳轉型的核心痛點，契合大同產業發展實際；

三是針對北方地區氣候特點，專門布局工業余熱開發、綠色基礎設施改造，解決北方園區采暖供熱的碳排放痛點，形成了適合北方寒冷地區的零碳園區建設方案。

與各省市零碳園區政策的橫向對比

隨著國家級零碳園區建設全面啟動，全國各省市紛紛出臺專項政策，形成了“一省一策、差異化發展”的格局。從全國范圍來看，零碳園區政策主要分為四大類型：以上海、江蘇、浙江、廣東為代表的標桿引領型，標準高、補貼力度大，聚焦先進制造業低碳轉型；以云南、福建為代表的基準對齊型，嚴格對標國家指標，結合本地特點小幅優化；以遼寧、陜西為代表的梯度培育型，適當放寬門檻，分階段推進；以內蒙古為代表的過渡適配型，針對能源大省特點設置適配性指標。

大同市的《實施意見》，與其他省市政策相比，呈現出鮮明的特點和差異化優勢，具體體現在四大方面：

對標層級更高，直接錨定國家級創建目標

與很多省市“先省級培育、再沖擊國家級”的梯度模式不同，大同的政策從一開始就直接錨定國家級零碳園區驗收，所有任務、目標、保障措施都圍繞國家級標準展開，起點更高、靶向性更強。即便是同屬資源型省份的內蒙古，也是同步推進國家級和自治區級零碳園區培育，單獨設置了自治區級指標體系，而大同直接以國家級驗收為核心標尺，體現了創建的決心和信心。

落地性更強，責任分工與時間節點高度明確

對比全國多地的零碳園區政策，大同《實施意見》的落地性尤為突出。一方面，八大重點任務每一項都明確了具體責任單位，細化到具體市直部門，避免了政策執行中的責任模糊；另一方面，明確了2028年底通過國家級驗收的剛性時間節點，所有工作都有明確的時間預期，可考核、可追溯。而很多地方的政策多為宏觀指導性意見，既沒有明確的責任分工，也沒有剛性的時間節點，容易陷入政策“空轉”。

適配性更強，精準貼合資源型城市轉型需求

與沿海發達地區的政策相比，大同的政策呈現出鮮明的資源型城市轉型特色。江蘇、浙江、廣東等沿海省份的零碳園區政策，核心服務于先進制造業、高新技術產業，重點聚焦產業高端化、數字化，對傳統產業轉型的關注較少；而大同的政策，既關注新興產業培育，更重視傳統優勢產業轉型升級，針對高耗能產業節能降碳改造、能效提升、工業余熱利用等設置了專門支持政策，精準解決了資源型城市產業轉型的核心痛點。

即便是與同屬能源大省的內蒙古相比，大同的政策也有明顯差異化。內蒙古的零碳園區政策，更多聚焦新能源開發與高載能產業的結合，重點推動綠電直供、新能源替代，承接高載能產業轉移；而大同的政策，不僅關注能源結構轉型，更構建了能源、產業、技術、管理、機制全鏈條的轉型體系，尤其重視產業升級、技術創新和精細化管理，更符合國家級零碳園區的示范引領要求。

保障體系更全，適配中西部發展實際

在保障措施方面，大同的政策構建了統籌協調、政策要素、財政金融、宣傳推廣四位一體的全鏈條保障體系，覆蓋了零碳園區建設的方方面面。與沿海發達地區依賴高額財政補貼的模式不同（江蘇對國家級園區最高獎勵2000萬元，上海最高補貼5000萬元），大同作為中西部城市，沒有單純依賴財政補貼，而是構建了“向上爭取資金+本地要素保障+金融市場化賦能”的多元化保障體系，更符合中西部地區的財政實際，也更具可持續性。

政策對零碳園區發展的影響與示范意義

大同市這份《實施意見》的出臺，不僅將推動大同經開區的零碳轉型，更將對全國零碳園區建設、資源型城市轉型產生深遠的示范意義和帶動作用。

為資源型城市零碳轉型提供可復制的“大同方案”

資源型城市轉型是全國雙碳戰略推進的重點和難點，這類城市普遍面臨傳統高耗能產業占比高、碳排放基數大、產業結構單一等問題，零碳轉型難度遠大于沿海發達城市。大同作為傳統“煤都”，以國家級零碳園區建設為抓手，推動能源結構轉型和產業升級深度融合的路徑，為全國同類資源型城市提供了可復制、可推廣的經驗范本，打破了資源型城市“一煤獨大”的路徑依賴，證明了資源型城市完全可以通過綠色低碳轉型實現高質量發展。

為北方寒冷地區零碳園區建設提供實踐參考

我國南北方氣候差異巨大，北方地區冬季有長達數月的采暖期，供熱碳排放是園區碳排放的重要來源，也是北方零碳園區建設的核心痛點。大同的政策專門針對北方地區特點，重點布局工業余熱多元開發、基礎設施綠色化改造，探索了適合北方寒冷地區的供熱低碳化路徑，解決了北方園區零碳轉型的關鍵難題，為北方地區同類園區建設提供了重要的實踐參考。

推動國家級零碳園區建設標準的落地與完善

國家層面出臺零碳園區頂層設計后，很多地區的政策仍停留在宏觀指導層面，沒有將國家的標準和要求拆解為具體落地舉措。大同的《實施意見》，將國家級零碳園區的建設要求，全面拆解為8大重點任務、20余項具體舉措，每一項都有明確的責任單位和實施路徑，實現了國家宏觀標準與地方具體實踐的深度對接，為其他申報國家級零碳園區的地區提供了政策制定范本，將推動國家級零碳園區建設標準的全面落地和完善。

帶動區域綠色低碳產業生態的構建

零碳園區建設不是單一的能源改造，而是全產業鏈的綠色轉型。大同的政策以零碳園區建設為抓手，將推動綠色能源、綠色制造、低碳技術、綠色金融等相關產業發展，構建完整的綠色低碳產業生態。一方面，通過綠電優勢吸引綠色低碳產業落地，培育新的經濟增長點；另一方面，推動傳統產業綠色化升級，提升產業核心競爭力，最終實現“以零碳促轉型、以轉型促發展”的良性循環，帶動晉北地區乃至山西省的綠色低碳轉型。

總結與展望

在全國零碳園區建設全面競速的背景下，大同市出臺的《實施意見》，既是對國家雙碳戰略和零碳園區建設部署的精準承接，也是資源型城市探索轉型新路的重要實踐。這份政策文件，目標明確、路徑清晰、責任具體、保障有力，不僅為大同經開區國家級零碳園區建設提供了全面指引，更為全國同類地區提供了可借鑒的轉型方案。

未來，隨著政策的全面落地實施，大同經開區有望在2028年順利通過國家級零碳園區驗收，打造成為北方資源型城市零碳轉型的標桿。而大同探索形成的“以綠制綠、以產興城”的轉型經驗，也將為全國雙碳目標的落地，為資源型城市的高質量發展，貢獻重要的“大同力量”。