中國方案：推動構(gòu)建多元包容的全球金融治理體系

21世紀(jì)以來，大國競爭的重心正從傳統(tǒng)的軍事與外交領(lǐng)域向經(jīng)濟(jì)與金融領(lǐng)域深度轉(zhuǎn)移。金融制裁，作為一種對制裁方而言低成本、高效率的強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施，已超越其輔助性角色，成為美西方國家推行其地緣政治議程的“首選武器”。深度融入全球經(jīng)濟(jì)體系的中資銀行海外機(jī)構(gòu)，既高度依賴以美元和國際資金清算系統(tǒng)（SWIFT）為核心的現(xiàn)有國際金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行跨境支付、貿(mào)易融資和外匯結(jié)算，又面臨必須在中美戰(zhàn)略博弈加劇的背景下，應(yīng)對美方不斷擴(kuò)張的次級制裁風(fēng)險。這使中資銀行海外機(jī)構(gòu)陷入了“雙重合規(guī)”的困境：既要遵守東道國及國際規(guī)則，又要防范來自美國的長臂管轄。在此背景下，被動防御已不足以應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險，主動參與并塑造新的全球金融治理規(guī)則成為必然選擇。

圖/中經(jīng)視覺

金融制裁的新趨勢與影響機(jī)制

回溯歷史，金融制裁歷經(jīng)了從“全面制裁”到“精準(zhǔn)打擊”，再到當(dāng)下“系統(tǒng)性摧毀”的演變。當(dāng)前階段展現(xiàn)出三個鮮明的“后現(xiàn)代”特征。

首先，制裁目標(biāo)從“行為矯正”轉(zhuǎn)向“能力摧毀”。制裁的核心目的不再僅僅是談判桌上的籌碼，而是意在永久性地削弱對手的經(jīng)濟(jì)根基與戰(zhàn)爭動員能力。

其次，制裁手段武器化。將金融基礎(chǔ)設(shè)施（如SWIFT）和主權(quán)資產(chǎn)（如央行外匯儲備）直接作為戰(zhàn)爭工具使用，開創(chuàng)了將凍結(jié)資產(chǎn)收益用于資助第三方的危險先例。

最后，管轄權(quán)泛化。根據(jù)2023年12月美國總統(tǒng)簽署的第14114號行政命令，美國財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室有權(quán)對任何為俄羅斯軍事工業(yè)基地提供支持的外國金融機(jī)構(gòu)實(shí)施制裁，即使這些交易與美國金融體系無關(guān)。這一基于“最低關(guān)聯(lián)原則”的域外管轄，徹底顛覆了傳統(tǒng)金融合規(guī)的邏輯，將全球商業(yè)銀行置于前所未有的法律與經(jīng)營困境之中。這要求全球金融機(jī)構(gòu)不僅要篩查明確的特別指定國民清單（SDN）制裁名單，還需主動甄別并切斷所有可能與制裁對象存在間接關(guān)聯(lián)的交易，極大地模糊了合規(guī)邊界，使合規(guī)責(zé)任從“被動執(zhí)行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃觽刹椤薄?/p>

上述新趨勢對中資銀行海外機(jī)構(gòu)構(gòu)成了多層次、系統(tǒng)性的挑戰(zhàn)。

首先，合規(guī)成本激增與運(yùn)營效率下降。面對動態(tài)且模糊的制裁網(wǎng)絡(luò)，海外機(jī)構(gòu)不得不投入巨資升級客戶盡職調(diào)查與交易篩查系統(tǒng)，致使“防御性合規(guī)”成本大幅攀升。業(yè)務(wù)摩擦顯著增多，部分機(jī)構(gòu)甚至采取暫停為敏感客戶開戶等極端預(yù)防舉措。更嚴(yán)峻的是，其賴以生存的代理行關(guān)系變得異常脆弱。一旦被外資代理行視為“高風(fēng)險”，就可能遭遇“去風(fēng)險化”斷連，直接導(dǎo)致外幣清算渠道受阻，引發(fā)流動性危機(jī)。盡管探索本幣結(jié)算等替代方案，但在美元主導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)下，完全“去美元化”尚不具備可行性，使其陷入“短期依賴”與“長期避險”的戰(zhàn)略搖擺。

其次，業(yè)務(wù)萎縮。中資銀行海外機(jī)構(gòu)為規(guī)避尾部風(fēng)險，往往被迫采取高于監(jiān)管要求的風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)。這種“寒蟬效應(yīng)”致使海外機(jī)構(gòu)在信貸審批與客戶準(zhǔn)入環(huán)節(jié)趨于保守，不僅可能主動舍棄高科技、能源等敏感卻高價值行業(yè)的合規(guī)業(yè)務(wù)，還可能因交易頻繁受阻而流失優(yōu)質(zhì)存量客戶。長此以往，中資銀行在海外市場將面臨業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一化以及市場份額被邊緣化的戰(zhàn)略風(fēng)險，這將嚴(yán)重阻礙其國際化進(jìn)程的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

再次，資產(chǎn)惡化。更為棘手的是，制裁風(fēng)險沿產(chǎn)業(yè)鏈隱性傳導(dǎo)，一旦核心授信客戶及其上下游企業(yè)突遭制裁，其資金鏈將瞬間斷裂，致使銀行貸款淪為難以清收的壞賬，進(jìn)而形成“資產(chǎn)固化”風(fēng)險。在金融制裁的背景下，涉制裁資產(chǎn)通常會被凍結(jié)，這限制了銀行通過常規(guī)的抵押品處置或債權(quán)轉(zhuǎn)讓來清收資產(chǎn)的能力。這種資產(chǎn)的“固化”狀態(tài)對銀行的資產(chǎn)負(fù)債表健康度構(gòu)成了直接威脅，并可能導(dǎo)致局部流動性問題。

最后，數(shù)據(jù)主權(quán)沖突。在數(shù)字金融時代，制裁的效力高度依賴于對資金鏈路與交易背景的穿透式信息掌握。西方監(jiān)管機(jī)構(gòu)日益頻繁地依據(jù)長臂管轄權(quán)，要求中資銀行海外機(jī)構(gòu)跨境提供客戶身份識別（KYC）、最終受益人數(shù)據(jù)及交易日志，以甄別是否存在違反次級制裁的行為，這種數(shù)據(jù)調(diào)取要求與《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》及《中華人民共和國反外國制裁法》中關(guān)于限制向外國司法機(jī)構(gòu)提供境內(nèi)數(shù)據(jù)的條款形成了直接的法律沖突。數(shù)據(jù)合規(guī)不再僅僅是技術(shù)層面的隱私保護(hù)問題，而是上升為關(guān)乎機(jī)構(gòu)生存的政治與法律風(fēng)險：海外機(jī)構(gòu)若配合數(shù)據(jù)出境可能觸犯母國數(shù)據(jù)主權(quán)紅線，若拒絕提供則可能被外方判定為妨礙監(jiān)管或掩蓋違規(guī)，進(jìn)而招致更嚴(yán)厲的制裁打擊。這種由數(shù)據(jù)管轄權(quán)沖突引發(fā)的“合規(guī)死結(jié)”，構(gòu)成了當(dāng)前金融制裁背景下中資銀行面臨的最具系統(tǒng)性與復(fù)雜性的新型挑戰(zhàn)。

構(gòu)建多元化包容的全球金融治理體系

金融基礎(chǔ)設(shè)施是全球金融體系的底層支柱。打破對SWIFT和美元清算系統(tǒng)的路徑依賴，是化解制裁風(fēng)險的根本之道。中國的方案聚焦于技術(shù)、貨幣與市場三個層面的協(xié)同創(chuàng)新。

人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）：結(jié)算自主。CIPS是中國構(gòu)建金融“護(hù)城河”的關(guān)鍵。其突破性在于，它不僅是一個支付通道，更著力構(gòu)建從計(jì)價到結(jié)算的全流程閉環(huán)體系。2023年3月，中國海油與道達(dá)爾能源完成的首單以人民幣結(jié)算的進(jìn)口液化天然氣交易，便是這一戰(zhàn)略的成功實(shí)踐。該交易的資金流完全通過CIPS流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了真正的“去武器化”。這一實(shí)踐為在美元體系之外，創(chuàng)造一個運(yùn)行穩(wěn)定、不受政治干預(yù)的替代性結(jié)算方案，為全球能源貿(mào)易多元化開辟新路徑提供了可行路徑。

多邊央行數(shù)字貨幣橋（mBridge）項(xiàng)目：技術(shù)重構(gòu)。針對傳統(tǒng)代理行模式效率低下且易受制裁的弊端，中國人民銀行數(shù)字貨幣研究所與國際清算銀行合作的mBridge項(xiàng)目，代表了更具革命性的嘗試。該項(xiàng)目利用區(qū)塊鏈技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了各國央行數(shù)字貨幣（CBDC）的“點(diǎn)對點(diǎn)”互換，從根本上繞過了中間行和SWIFT。截至2025年11月末，mBridge累計(jì)處理跨境支付業(yè)務(wù)4047筆，累計(jì)交易金額折合人民幣3872億元，其中數(shù)字人民幣在各幣種交易額占比約95.3%。這一數(shù)據(jù)與2024年6月5日香港金融管理局宣布的mBridge項(xiàng)目進(jìn)入最小可行化產(chǎn)品階段時的交易規(guī)模相比，顯示了該項(xiàng)目在跨境支付領(lǐng)域的顯著增長。這一體系繞開了SWIFT和美元清算行，為全球提供了一個高效率的替代性公共產(chǎn)品，尤其惠及“一帶一路”共建國家和新興市場。對中資銀行而言，mBridge意味著未來與友好國家的跨境支付將不再受美元清算行“卡脖子”威脅，是從技術(shù)底層重構(gòu)全球金融治理規(guī)則的前瞻性舉措。

“雙邊本幣互換”：構(gòu)建流動性網(wǎng)絡(luò)。流動性的供給是金融體系的血液。截至2025年6月30日，中國人民銀行已和43個國家和地區(qū)的中央銀行或貨幣當(dāng)局簽署了雙邊本幣互換協(xié)議，互換規(guī)模超過4.5萬億元人民幣。這些貨幣互換協(xié)議在金融制裁背景下被賦予了新的戰(zhàn)略內(nèi)涵。它不僅是應(yīng)急流動性支持工具，更是構(gòu)建獨(dú)立于美聯(lián)儲貨幣政策之外的區(qū)域性流動性網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)。種種跡象表明，“本幣優(yōu)先”方案正在成為全球南方國家的共識。這一網(wǎng)絡(luò)既幫助伙伴國規(guī)避美元制裁和匯率波動風(fēng)險，也為中資銀行海外機(jī)構(gòu)拓展非美貨幣業(yè)務(wù)開辟了廣闊的藍(lán)海市場。

法律與治理：反制與話語權(quán)。《中華人民共和國反外國制裁法》與《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》共同構(gòu)成了堅(jiān)實(shí)的法律盾牌。當(dāng)海外機(jī)構(gòu)因遵守外國制裁損害中國利益時，國家可依法采取反制措施；當(dāng)其因拒絕執(zhí)行外國“不當(dāng)域外適用”規(guī)定而受損時，也可在國內(nèi)法院尋求救濟(jì)。這套法律體系為海外機(jī)構(gòu)在復(fù)雜的國際法律環(huán)境中提供了明確的行為指引和強(qiáng)大的國家支持，使其敢于在合規(guī)框架內(nèi)維護(hù)自身及客戶的合法權(quán)益。

中國積極推動全球金融治理規(guī)則的改革，特別是在巴塞爾委員會（BCBS）等國際平臺上，倡導(dǎo)制裁應(yīng)嚴(yán)格限定在聯(lián)合國授權(quán)范圍內(nèi)，并反對任意擴(kuò)大解釋。一方面，中國呼吁建立更公平、透明的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，這與《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》改革中對銀行風(fēng)險管理法規(guī)的重構(gòu)相呼應(yīng)，旨在提高監(jiān)管的有效性并防止銀行利用不透明的模型技術(shù)逃避監(jiān)管；另一方面，通過共建“一帶一路”倡議下的金融合作，推廣“本幣優(yōu)先”原則，鼓勵伙伴國在雙邊貿(mào)易與投資中使用本幣結(jié)算，減少對第三方貨幣的依賴。這些舉措有助于從根源上減輕全球商業(yè)銀行，尤其是來自發(fā)展中國家的銀行所承受的不對稱合規(guī)壓力，推動形成真正多邊化、更加包容的治理結(jié)構(gòu)。中國還通過在金融行動特別工作組、BCBS及董事會等關(guān)鍵平臺增強(qiáng)影響力，致力于從國際法理層面質(zhì)疑單邊“長臂管轄”的合法性，并推動建立更加公平、透明的多邊制裁合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，以降低中資機(jī)構(gòu)面臨的不對稱合規(guī)壓力。

政策建議：構(gòu)建國家主導(dǎo)的金融韌性體系

除了硬件設(shè)施，軟性的制度與法律保障同樣至關(guān)重要。中國應(yīng)著力構(gòu)建一個由國家力量主導(dǎo)的金融韌性體系，為中資銀行的國際化運(yùn)營提供頂層支撐。

從國家層面來看，核心目標(biāo)是利用主權(quán)力量對沖地緣政治風(fēng)險，為中資銀行的國際化運(yùn)營重塑外部制度環(huán)境，進(jìn)而提供頂層法律與基礎(chǔ)設(shè)施保障。

一是風(fēng)險預(yù)警。要建立地緣政治風(fēng)險熱力圖。對于地緣政治風(fēng)險要防患于未然。針對不同區(qū)域、行業(yè)、客戶開展動態(tài)風(fēng)險評級，實(shí)施差異化授權(quán)與授信策略，以規(guī)避風(fēng)險過度集中。可由商務(wù)部、央行和外管局聯(lián)合發(fā)布季度重點(diǎn)國別金融制裁風(fēng)險評估報告。

二是法律細(xì)化。《中華人民共和國反外國制裁法》為反制裁提供了法律基石，但亟需更具操作性的實(shí)施細(xì)則，特別是針對次級制裁的“阻斷令”和企業(yè)救濟(jì)機(jī)制。未來，應(yīng)著重細(xì)化“次級制裁阻斷機(jī)制”，清晰明確“不當(dāng)域外適用”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)受損的舉證規(guī)則以及豁免申請程序。如此一來，當(dāng)面臨“遵守外國制裁”還是“遵守本國法律”的兩難抉擇時，將為中資銀行提供清晰、有力的法律后盾和國家救濟(jì)通道，進(jìn)而為企業(yè)因遵守本國法律而遭受的海外損失提供兜底保障。

三是強(qiáng)化金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。減少對美元霸權(quán)體系的結(jié)構(gòu)性依賴，是化解金融制裁系統(tǒng)性風(fēng)險的根本之策。目前，CIPS仍部分依賴SWIFT傳輸報文（除直參行外），mBridge尚未覆蓋主要西方經(jīng)濟(jì)體。國家應(yīng)加速CIPS的全球網(wǎng)絡(luò)布局，著重推動CIPS從“備用通道”向“主力通道”轉(zhuǎn)變。同時，借助央行數(shù)字貨幣的技術(shù)優(yōu)勢，探索去中心化的跨境結(jié)算模式，并擴(kuò)大雙邊本幣互換協(xié)議的實(shí)際應(yīng)用范疇，為中資銀行打造一個獨(dú)立于SWIFT之外的安全支付“備份系統(tǒng)”。

四是爭奪全球金融治理的話語權(quán)。中國正積極從國際金融規(guī)則的被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與者乃至塑造者。當(dāng)前，可在二十國集團(tuán)（G20）、“金磚+”等多邊框架下，金磚國家持續(xù)推進(jìn)金融合作，取得積極成果。例如，通過設(shè)立金磚國家應(yīng)急儲備安排，加強(qiáng)了全球金融安全網(wǎng)；在跨境支付效率、CBDC的進(jìn)展和實(shí)踐方面，金磚國家央行之間進(jìn)行了深入合作；金磚國家在國際貨幣基金組織份額和治理改革中加強(qiáng)協(xié)調(diào)，共同推動份額客觀反映成員國在全球經(jīng)濟(jì)中的相對地位，提高新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家在全球經(jīng)濟(jì)金融治理體系中的發(fā)言權(quán)和代表性。這些合作舉措有助于共同倡導(dǎo)反對金融武器化、推動SWIFT改革、制定CBDC跨境互操作的多邊標(biāo)準(zhǔn)，爭奪道義與規(guī)則制高點(diǎn)。

從銀行層面來看，中資銀行自身必須肩負(fù)起防范風(fēng)險的系統(tǒng)性機(jī)制。

一是建立地緣政治響應(yīng)機(jī)制。商業(yè)銀行應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的同質(zhì)化管理模式，構(gòu)建基于地緣政治風(fēng)險的動態(tài)國別評級體系。依據(jù)實(shí)時國際政治局勢，對不同司法管轄區(qū)的分支機(jī)構(gòu)實(shí)施差異化的風(fēng)險偏好管理。對于處于制裁前沿或高風(fēng)險地區(qū)的分行，需要嚴(yán)控風(fēng)險敞口；對于低風(fēng)險地區(qū)，則側(cè)重業(yè)務(wù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險與收益的動態(tài)平衡。

二是統(tǒng)籌數(shù)據(jù)主權(quán)管理。商業(yè)銀行應(yīng)統(tǒng)籌數(shù)據(jù)架構(gòu)，確保海外分行的敏感客戶數(shù)據(jù)存儲于本地或回傳至總行，嚴(yán)禁在未獲授權(quán)的情況下通過SWIFT或其他系統(tǒng)直接向外國監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)。當(dāng)海外監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制要求提供交易信息時，必須先經(jīng)過總行法律合規(guī)部的審查和技術(shù)脫敏，在滿足最低限度監(jiān)管要求的同時，最大程度保護(hù)客戶隱私和國家信息安全。

三是構(gòu)建風(fēng)險隔離機(jī)制。針對可能出現(xiàn)的資產(chǎn)沒收與系統(tǒng)切斷等極端風(fēng)險，商業(yè)銀行需構(gòu)建銀行內(nèi)部的風(fēng)險隔離墻。從法律架構(gòu)與資金流動層面來看，要確保單一海外機(jī)構(gòu)的合規(guī)風(fēng)險不會傳導(dǎo)至總行或其他分行。與此同時，需定期開展極端情景下的壓力測試與演練，模擬場景涵蓋關(guān)鍵分行被列入SDN清單、美元清算賬戶被凍結(jié)等情況，以此檢驗(yàn)替代支付渠道的切換效率以及流動性應(yīng)急調(diào)配能力。（外交學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授 張慧蓮）

本文獲得北京市社會科學(xué)基金規(guī)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：22ZGB005）的支持，第二作者為外交學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)學(xué)院王晨懿