我國財政支出力度不足嗎？

根據今年全國“兩會”公布的信息，今年一般公共預算支出規模將首次突破30萬億元。回顧近年來財政支出情況，有觀點認為，每年實際執行的財政支出小于預算支出，存在財政支出力度不足問題。對此，我們將進行系統分析，因為我國財政有“四本賬”，如《預算法》明確了“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本預算、社會保險基金預算”，且記賬方式頗為復雜，需分門別類進行研究。不過，財政收支主要看第一和第二本賬。

一般公用預算支出——

實際財政支出確實低于預算

回顧過去，不難發現從2020年起，作為財政第一本賬的一般公共預算支出的執行情況確實低于預算。大致可以分為4種情況：

（1）2020、2021年財政收入的執行情況高于預算，但支出的執行情況低于預算；

（2）2022、2023年財政收入和支出的執行情況均低于預算，差距大體相當；

（3）2024年財政收入和支出的執行情況均低于預算，但收入不足的量明顯高于支出不足的量；

（4）2025年財政收入和支出的執行情況均低于預算，但收入不足的量明顯低于支出不足的量

歷年財政收入、支出的執行和預算差額

資料來源：WIND，中泰國際

注：執行情況數據采用財政部按月公布的執行情況，可能與決算情況略有差異，下同

總體來看，2020年以后受疫情及房地產下行周期等影響，我國一般公共財政收入增速明顯下降，這是否成為實際支出低于預算支出的一個重要原因？下面再作詳細分析。

" bdsfid="383">一般公共預算收入——

22年起收入執行情況低于預算

（1）2020年，受新冠肺炎疫情影響，全國“兩會”于5月22日召開，在編制財政預算時，已充分考慮疫情對財政收入的影響（2020年前4個月，財政收入下降14.5%，其中1月下降3.9%，2月下降21.4%，3月下降26.1%，4月下降15%，降幅在一季度逐月擴大后出現縮小態勢。預計隨著生產生活秩序恢復，財政收入開始企穩回升，但仍有較大不確定性），當年全國一般公共預算收入的預算數較上年下降5.3%，實際執行結果為下降3.9%；當年一般公共預算支出的預算數較上年增長3.8%，實際執行結果為增長2.8%。

（2）2021年，全國一般公共預算收入首次突破20萬億元，比2020年增長10.7%，與2019年相比增長6.4%，完成收入預算并有一定超收，實現了恢復性增長。

（3）2022年起，一般公共預算收入的執行情況低于預算，主要原因是稅收收入不及預期，非稅收入一定程度上起到了彌補作用。比如，2024年非稅收入增長較快，主要是一次性安排中央單位上繳專項收益以及地方依法依規加大國有資源資產盤活力度，國有資本經營收入和國有資源（資產）有償使用收入增加較多。

歷年財政收入的執行和預算差額

資料來源：WIND，中泰國際

財政記賬的中國特色——

一般預算關注“調入、調出”

財政赤字不等于收入和支出直接相減的差額，還包括調入、調出、使用結轉結余等。

一般公共預算的收支缺口高于赤字（億元）

資料來源：歷年預算報告，中泰國際

財政收入、支出、赤字的關系——預算數（億元）

資料來源：歷年預算報告，中泰國際

財政收入、支出、赤字的關系——執行數（億元）

資料來源：歷年預算報告，中泰國際

財政收入、支出的預算與執行差異（億元）

資料來源：歷年預算報告，中泰國際

注：2023年四季度增發國債10000億元，增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方，集中力量支持災后恢復重建和彌補防災減災救災短板，當年財政赤字調增10000億元。

綜合來看，財政收入、支出、執行與預算的差距與以下因素相關：

（1）一般公共預算收入狀況好于預期時，財政資金可適度“留下余量”，好年防荒年，以豐補歉。如2020-2021年一般公共預算執行高于預算時，調入資金及使用結轉結余的執行低于預算；

（2）經濟運行不及預期、完成增長目標有壓力時，適時出臺增量財政政策（如2023年增加財政赤字1萬億元，其中5000億結轉下年使用，這部分已經計入2023年的支出總量和當年實際執行的財政赤字，就不會再計入下年的財政支出和財政赤字）

（3）經濟運行情況總體符合預期目標時，相關財政資源也可適當留存（如2025年調入資金及使用結轉結余的執行低于預算，一般公共預算支出執行低于預算）

由此，財政支出不足，既來源于財政收入不及預期（類似“以收定支“），也可能與財政收支在年度間統籌和騰挪有關（類似“以豐補欠”）。當然，2025年預算執行情況的報告中也明確指出，財政支出低于預算的原因是“落實黨政機關過緊日子要求，壓減非剛性非重點支出，以及部分據實結算支出低于年初預計等”，也體現了財政提質增效的政策導向。

考慮不計入一般預算赤字

的其他財政資源投入

為了全面分析財政支出力度，還需要進一步考慮第二本賬即政府性基金在內的廣義財政。近年來，特別國債、特定國有金融機構和專營機構上繳利潤、超長期特別國債、中央金融機構注資特別國債、新增地方政府專項債、用于置換存量隱性債務的地方政府再融資專項債券等也提供了不包含在法定赤字內的財政支持。

各類財政支持（億元）

資料來源：歷年預算報告，中泰國際

當然，各類不同的財政資金發揮政策效果的路徑不同。比如，抗疫特別國債收入、特定國有金融機構和專營機構上繳利潤并入政府性基金收入，其中部分資金調入一般公共預算統籌使用。

超長期特別國債資金分別用于支持“兩重”“兩新”建設；特別國債用于補充大型國有銀行資本金，可用于撬動信貸投放，進一步為實體經濟營造良好金融環境；用于置換存量隱性債務的地方政府再融資專項債券資金，幫助地方將原本用來化債的資源騰出來，用于促進發展、改善民生。

因此，簡單將資金按照賬面數字相加可能也無法完全體現政策力度和效果，通過財政資源使用效率或者政策設計，可能可以產生更大實際效果。

如今年設立了1000億元財政金融協同促內需專項資金，用于協同促內需一攬子6項政策，包括四項定向支持民間投資、兩項支持居民消費的政策，中央財政綜合運用貸款貼息、融資擔保、風險補償等工具，可以進一步降低融資門檻和融資成本，引導更多社會資本參與促消費、擴投資，通過政府和市場共同分擔貸款、債券的風險成本，提升金融機構的風險偏好，優化金融資源配置，千億級的財政資金，可以支持惠及萬億級信貸。

不過，為了比較分析，我們仍按照各類財政資源相加占GDP的比重進行粗略分析。

從財政收支差額（廣義）占GDP的比例看，2020-2021年新冠肺炎疫情時期，美國財政支持力度較大，此后明顯回落，相比之下，我國財政支持力度總體平穩、穩中有進，特別是2023年以來的超長期特別國債以及2024年以來的化債支持，帶動財政支持力度穩步提升。

中美財政收支差額占GDP（%）

資料來源：WIND，中泰國際

說明：不同口徑下計算的廣義財政赤字規模和赤字率有差異，這里按照上表中的各類財政支持金額計算。

從今年的情況看，如果簡單將財政第一、二本賬的財政資金支持與按照名義增長5%的GDP規模計算，財政資金支持規模占GDP比為9.4%，略低于上年的9.9%。可能的原因是，2025年四季度發行的5000億元新型政策性金融工具將持續在今年發揮作用，今年的8000億元新型政策性金融工具在年初即明確部署，有助于帶動更多社會資本參與投資，而這些都未納入上述財政資金的計算。

實際上，我國的財政資金支出比西方國家復雜很多，除了特別國債等不計入一般預算赤字之外，還有不少準政府性質的債務也未計入一般預算赤字，這體現了舉國體制的特色。例如，城投債凈融資、鐵道債" bdsfid="579">凈融資、PSL凈增量等都未計入到一般預算赤字中，故我國還存在“更廣義”的財政赤字。

2016-24年“更廣義”財政赤字規模估算

資料來源：WIND，中泰國際

從上圖中可以發現，2021年應該是財政政策更加積極的一個典范，之后三年有所回落。從最新的數據看，2025年開始再度回升，2026年應該超過2025年。

當然，財政支出的規模不斷增大，是以政府部門杠桿率的上升為代價的。并不是支出規模越大越好，而是應該讓財政支出進一步提質增效，如當前討論熱烈的是投資于物和投資于人應該并舉。二月份的《求是》雜志揭示一個重要數據：隨著基礎設施投資邊際回報率持續下降，從2008年到2023年，我國增量資本產出率由2.84攀升至9.44。也就是說，同樣的投資規模，產出量縮小了三倍多。

（中泰證券研究所賀鐘慧博士對本文有重要貢獻）

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