人民大學(xué)報(bào)告：盤活資產(chǎn)的標(biāo)志是收益改善 配套產(chǎn)權(quán)等改革

作者 李曉丹

3月11日，CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題研討會(huì)（第116期）發(fā)布《統(tǒng)籌做優(yōu)增量與盤活存量的意義、挑戰(zhàn)與對(duì)策》報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”），中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長(zhǎng)馬光榮代表課題組發(fā)布報(bào)告。

為什么在當(dāng)前發(fā)展階段需要格外重視存量管理？馬光榮表示，存量重點(diǎn)包含資產(chǎn)和負(fù)債兩方面，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸進(jìn)入中低速發(fā)展的新發(fā)展階段，增量在變慢；但與此同時(shí)，有些存量固定資產(chǎn)的使用效率在降低，相應(yīng)的有些存量資產(chǎn)之前是通過高負(fù)債進(jìn)行籌集資金進(jìn)行投資，隨著其使用效率降低，收入相應(yīng)的覆蓋債務(wù)的壓力會(huì)變得越來越大。

當(dāng)前，盤活存量的重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵挑戰(zhàn)在哪里？報(bào)告指出，存量基礎(chǔ)設(shè)施是盤活的重點(diǎn)領(lǐng)域，包括政府文化場(chǎng)館、大橋、交通基礎(chǔ)設(shè)施連帶的附屬設(shè)施、政府未充分利用的辦公用房、國(guó)有企業(yè)在城市核心區(qū)原來所占用的一些工業(yè)用地。政府資產(chǎn)的盤活不僅有利于增加地方政府財(cái)政收入，化解政府風(fēng)險(xiǎn)，也能增加民營(yíng)企業(yè)投資機(jī)會(huì)，提高整個(gè)社會(huì)的資源配置效率。土地和房地產(chǎn)也是盤活資產(chǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域，一是規(guī)模龐大，盡管地價(jià)房?jī)r(jià)在下降，總資金量在存量資產(chǎn)占比中非常大。同時(shí)，土地和房地產(chǎn)可盤活性比較高，土地沒有折舊問題，房地產(chǎn)折舊也是最慢的。

報(bào)告進(jìn)一步指出，盤活存量資產(chǎn)主要面臨四方面的挑戰(zhàn)。

一是識(shí)別哪些資產(chǎn)可以盤活比較困難。政府及地方城投持有的大量基礎(chǔ)設(shè)施以公益性為主，并非全部具備盤活價(jià)值，且收益率普遍偏低。如地方專項(xiàng)債余額超37萬億元，對(duì)應(yīng)項(xiàng)目收益落實(shí)率不足四成，2023年專項(xiàng)債付息7000多億，項(xiàng)目收入僅2000多億；城投公司2023年平均ROA僅0.41%，剔除政府補(bǔ)貼后實(shí)際為負(fù)。這類資產(chǎn)因公益屬性強(qiáng)，即便引入市場(chǎng)化機(jī)制，盤活收入也有限，且隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出。

二是盤活存量資產(chǎn)也面臨著各個(gè)部門動(dòng)力比較弱的問題。政府資產(chǎn)分散于各委辦局及城投公司，如果盤活收入納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌，各部門缺乏主動(dòng)盤活動(dòng)力。同時(shí)，盤活資產(chǎn)需要多個(gè)部門積極的配合。以閑置土地和閑置工業(yè)園區(qū)盤活為例，就需要規(guī)劃國(guó)土、交通、基建管理部門多方面的配合才有可能實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)的盤活。此外，當(dāng)前處于房地產(chǎn)周期的底部，民營(yíng)企業(yè)投資預(yù)期不太強(qiáng)，市場(chǎng)成交意愿相對(duì)比較低。

三是定價(jià)機(jī)制僵化掣肘。基礎(chǔ)設(shè)施盤活的前提是服務(wù)定價(jià)公平合理，但現(xiàn)行部分公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制僵化、水平偏低，導(dǎo)致資產(chǎn)難以產(chǎn)生足夠收入，亟需推進(jìn)配套改革。

四是部分地方出現(xiàn)了盤存異化的現(xiàn)象，通過對(duì)資產(chǎn)盤活中標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，70%的政府資產(chǎn)是由本地城投購買承接，民營(yíng)企業(yè)和外地企業(yè)承接相對(duì)較少，本地城投的盤活與經(jīng)營(yíng)能力能否匹配，是目前面臨的一項(xiàng)考驗(yàn)。城投本身資金面緊張，承接資產(chǎn)意味著負(fù)債顯著上升，但營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)增長(zhǎng)卻十分有限。現(xiàn)實(shí)中，不少城投通過舉債或直接將政府資產(chǎn)抵押給金融機(jī)構(gòu)獲取貸款，以加杠桿方式完成收購。這種方式雖短期內(nèi)增加了政府收入，卻將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至城投，未來償債壓力將持續(xù)加大。

報(bào)告強(qiáng)調(diào)，盤活存量資產(chǎn)的一個(gè)根本性標(biāo)志是資產(chǎn)收益改善，創(chuàng)造可持續(xù)的真實(shí)現(xiàn)金流，如果政府只是把這個(gè)資產(chǎn)賣掉了，簡(jiǎn)單地把一定年限的經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓給某個(gè)企業(yè)，看起來一次性獲得了收入，但如果承接的城投自身沒有把資產(chǎn)的收益、現(xiàn)金流有效提升，最終還是會(huì)產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

報(bào)告建議，可以考慮把低效的資產(chǎn)進(jìn)行一次性整體出讓，在這方面可能需要配合一定的產(chǎn)權(quán)改革舉措。在發(fā)揮市場(chǎng)在盤活存量中的決定性作用的同時(shí)，也需要發(fā)揮“有為政府”的積極作用，在對(duì)存量閑置土地、閑置工業(yè)園區(qū)盤活的過程中，需要進(jìn)行相關(guān)的規(guī)劃配套；此外，像并購破產(chǎn)的法律、稅收等制度的完善也需要進(jìn)行相應(yīng)改革。

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李曉丹

宏觀經(jīng)濟(jì)研究院秘書長(zhǎng)