政府如何引導創新發展？——《打造創新型國家》書評

【書名】：《打造創新型國家》

【作者】：[愛沙尼亞]雷納?卡特爾、沃爾夫岡?德雷克斯勒、埃爾基?卡羅

【譯者】：于文軒

【出版社】：格致出版社

【出版時間】：2025年11月

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政府與市場在創新中的不同作用

政府在經濟增長與創新發展中應當扮演何種角色，是經濟學界、政策界長期關注的一個重要議題。

在主流的新古典經濟學和新自由主義敘事中，市場被視為資源配置的唯一有效主體，政府干預則往往意味著低效與錯配。即使創新理論的鼻祖熊彼特也推崇企業家精神與市場競爭的主導作用，對政府介入總體上保持警惕態度。與市場派的觀點相對，主張政府干預的理論流派則致力于找回國家在經濟發展中的作用。在其理論視野中，政府不再被理所當然地排斥在市場之外，而是被視為具備目標與自主性的獨立行動者。不同理論流派的觀點沖突，恰恰映射了創新和經濟活動的復雜與多變。關于政府還是市場的學術討論，本不應通過非此即彼的意識形態站隊來完成，而應超越理論上的二元對立，回歸到具體的歷史階段與發展情境中，尋找符合現實需求的動態均衡點。

國際金融危機以來，隨著保護主義的興起，國家間的創新競爭日趨激烈，對政府角色的討論也發生深刻轉變。如，創新經濟學家瑪麗安娜·馬祖卡托在其代表作《創新型國家》一書中通過大量案例證明了國家/政府（特別是美國）在歷史上的許多顛覆性創新中扮演了開拓者角色，強調政府的“企業家”職能——在生產性投資和創新活動中作為創新活動不確定性和風險的承擔者，塑造和創造新的市場，并引領私人部門的創新浪潮。馬祖卡托致力于重新設定政府的角色，深入剖析了在適當條件下，國家及其政府機構可以展現出怎樣的創新驅動力。而另一個更具體也更迫切的問題是，究竟需要構建起怎樣的政府組織，才能使國家宏大的創新戰略愿景真正落地？由雷納·卡特爾（Rainer Kattel）、沃爾夫岡·德雷克斯勒（Wolfgang Drechsler）和埃爾基·卡羅（Erkki Karo）合著的《打造創新型國家》（How to Make an Entrepreneurial State）一書向前邁進了關鍵的一步。該書由耶魯大學出版社出版，于2023年獲美國管理學會喬治R.特瑞圖書獎（George R. Terry Book Award）。正如馬祖卡托在為本書撰寫的序言中所指出的：若不改變國家運作方式，確實無法推動更具創新性、包容性和可持續性的增長。這本書超越了抽象的理念爭論，對創新型政府的組織運作機制進行系統探討，為我們重新思考“國家的實力、能力和制度結構”提供了極具穿透力的理論框架。

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本書的核心觀點

1、重識“創新”與“官僚制”

本書首先挑戰了關于創新與官僚制（Bureaucracy）的兩層傳統認知。

一是關于創新的來源。

在新古典自由主義框架之下，創新被視為市場自我調節的產物，是市場主體不斷冒險、突破的結果。政府在其中的作用則被有意淡化，只需通過其權威提供最低限度的“穩定”，以修補市場失靈，保證創新者所需的基本環境。本書則補充和修正了這種“自由主義創新觀”，強調政府在創新活動中的組織、引導等作用，政府的角色不僅僅是“修補”市場，更在于憑借其長期戰略眼光“創造”和“塑造”市場。

二是關于官僚制的作用。

作者指出，公眾習慣于將“官僚制”看作低效、僵化的代名詞，但很多重大的創新突破離不開官僚機構所提供的穩定、專業的公共支持。創新型國家的成功需要政府的戰略引領、制度耐心與組織靈活性，如果缺乏經過良好設計的創新官僚組織來實施創新政策，創新活動在自由市場經濟中就無法充分實現。

2、“敏捷性穩定”：創新型國家成功的核心機制

創新官僚組織如何能夠引領創新型國家的成功呢？書中提出了一個關鍵概念——“敏捷性穩定”（Agile Stability）。作者認為，成功的創新型國家必然要有能力支持和推動社會中必要的創新，以應對重大的社會挑戰、實現重大的社會使命，同時維護更廣泛的社會政治穩定。這就需要創新官僚組織平衡好“穩定性”與“敏捷性”之間的動態關系。

作者指出，創新型國家首先需要容納組織的復雜性、多樣性，并以此作為其支持企業和行業創新的基礎。代表“穩定”的“韋伯式”組織和代表“敏捷”的“熊彼特式”組織并非二元對立的，它們共同構成了創新官僚機構成功的前提。書中發展了韋伯的觀點，將創新官僚機構劃分為兩種主要類型：一種是“專家組織”（韋伯I型），代表專業化、集權管理、穩定和可預測的部分，主要在制度基礎、法律保障和長期投資等領域發揮作用；另一種則是“魅力網絡”（韋伯II型），代表政府體系邊緣有魅力、有活力、敏捷的部分，由具備遠見的“官僚黑客”引領，負責識別新技術、打破舊束縛，以推動新興領域的創新進程。兩種組織類型在創新型國家中往往是共存、共演的。在此基礎上，作者進一步打開創新政策設計與執行的黑箱，根據處理創新的方式，將創新官僚組織劃分為創造者、實踐者、資助者、中介者和管理者五種理想類型，并強調不同類型組織隨政策周期演變而進行動態重組的重要性。

在提出這些基本概念和理論框架之后，本書回顧了二戰后歐美、東亞創新官僚組織的演變，闡明了各主要國家發展科學與技術的進程從未離開過制度化的組織支持、長期的公共投資和復雜的官僚網絡，并在此過程中形成了與國家安全、發展主義等政策敘事背景相符的“敏捷性穩定”特質。在美國，創新體系的發展并未按照萬尼瓦爾·布什所倡導的“線性模式”向前演進，而是在軍事政治、國家安全等目標驅動下建立國防高級研究計劃局（DARPA）這類使命導向型創新官僚機構，借助其獨特、敏捷的組織慣例，穿梭于決策者（國防部等）與執行者（高校、國家實驗室、私營國防承包商等）之間，很大程度上實現了“嵌入”與“自主”的平衡，并以此形成其動態能力的基礎。在東亞，也涌現了一批多樣化的官僚機構和動態組織，以及支持這些機構的、更具流動性的公私網絡。日本的通產省與韓國的科學技術研究院等機構通過精英選拔確保官僚體系的專業性與長期愿景，同時利用非正式網絡與跨部門協調委員會等，與私人部門建立緊密聯系，從而形成了技術躍遷與產業追趕過程中更具適應性的動態能力。無論是在歐美先發國家，還是東亞的后發追趕型國家，其創新官僚組織引領創新發展的關鍵都在于使命驅動、任務導向。高層政治意志為處于相對邊緣的敏捷性、非常規機構提供了生存空間，助推動態能力的形成；這些機構的工作則通過更為傳統的官僚執行機構及其慣例進行擴展和傳播，最終使政治使命的落地成為可能。

3、創新政策的關鍵權衡：短期效益還是長期發展？

作者在書中特別批判了20世紀80年代以來盛行的新公共管理改革，認為這一運動因過度追求短期財務成本效益而犧牲了長期愿景的設定，損耗了國家接納創新不確定性及風險的能力。當政府開始盲目模仿私營部門的短期效率觀，就帶來了災難性的后果：核心職能被大規模外包，政府自身降格為“項目管理者”，失去感知未來和組織復雜系統工程的實力，陷入“表演式”創新政策的困境。為了防止政府陷入這樣的困境，必然要在創新政策的制定過程中，對短期效益與長期發展之間的關系進行審慎權衡。

首先，國家創新能力的建設無法一蹴而就，而是一個持續投資、規劃并與私營部門持續協調的過程，需要“制度耐心”的支撐。馬祖卡托在其書中亦印證了這一點：歷史上的眾多顛覆性技術創新都主要得益于政府提供的耐心資本，是政府挑選發展方向、提供長期資助，市場主體按照指引參與和跟進的結果。

其次，權衡的落腳點在于實現本書所強調的“敏捷性穩定”：一方面依托于專業官僚組織提供的穩定性，維持長期的政策制定、執行與交付實力（Capacity），保障公共服務與制度耐心；另一方面，通過動態公私網絡提供的敏捷性，形成動態的探索與學習能力（Capability），以應對創新過程中的高度不確定性。

總體而言，創新型國家的長期發展目標對政府提出了更高、更全面的要求：制定穩定規則，以降低可預期的風險；必要時破壞規則，以把控激進創新的方向；培養戰略遠見，以引領經濟社會進程；強化動態思維，以尋求創新競爭優勢。最終，對長期發展的追求將促使一種“新韋伯式創新官僚機構”的崛起。作者指出，這類機構既能像傳統官僚機構一樣維持長期目標和專業性，又能像初創企業一樣保持對外部利益相關者的開放性，并致力于推進三項核心任務：第一，進行長期的戰略性投資；第二，超越簡單的糾偏，主動塑造市場；第三，通過持續性實驗推動社會技術系統的深刻變革。

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本書的理論價值與政策啟示

1、對創新研究的理論價值

（1）糾正主流經濟學話語體系對政府的角色設定。

長期以來，新古典經濟學將市場設想為一臺能夠自我調節、自我糾正、有效運轉的機器，試圖從復雜的政治經濟環境中抽離出一種純粹的市場經濟活動，而否定了政府主動介入的必要性，將政府在經濟活動中的功能限定于直接供給公共物品、通過制定規則維護市場有效運行等方式。因此，對政府作用的討論基本只在矯正市場失靈、解決市場所需的語境下出現，政府始終以市場為前提。而本書挑戰了這一主流觀點，將政府真正視為經濟活動中的“內生力量”。基于歷史經驗與現實案例，本書充分闡釋了政府引領下的“敏捷性穩定”對于創新與發展的關鍵意義，為政府干預創新活動提供了新的合法性解釋。

（2）彌合學科研究鴻溝，打開創新政策的“黑箱”。

一方面，傳統的官僚制研究很少關注創新問題，而主流的創新研究也未能給予官僚組織應有的重視。作者在本書中提出“創新官僚組織”這一概念，在很大程度上彌合了兩個研究領域之間的理論鴻溝。另一方面，當前關于創新政策的研究大多關注政策選擇問題（What），而忽視了組織執行過程（How）。本書試圖打開這一“黑箱”，將創新官僚組織視為具備能動性、價值觀的創新行為者，強調一個國家的創新競爭力，不僅取決于其選擇了什么樣的政策，更重要的是其官僚組織系統如何設計、制定和執行政策，以“動態能力”應對創新中的不確定性。這為我們結合中國語境，系統研究政府運作及其在創新型國家建設中的動態演進提供了良好參照。

（3）揭示創新發展中技術與組織、制度協同演化的根本邏輯。

首先，書中所強調的“穩定性”是由制度環境來提供的。創新不會自動發生，往往要求社會制度能夠容忍新鮮事物與行為；而創新一旦發生，又對外界環境十分敏感，因此也要求相對穩定的外部環境提供保障。制度的意義恰恰在于提供穩定性、可預期性。

其次，組織慣例發揮著至關重要的作用。作者拓展了理查德·納爾遜和悉尼·溫特在《經濟變遷的演化理論》中的討論，將企業組織中“慣例”的作用延伸到政府層面。創新官僚組織成功的關鍵之一即在于其能夠運行并且協調一系列用以支持創新活動的“慣例”，這種能力并非與生俱來，同樣需要通過試錯、學習、經驗總結和傳遞來完成。在政府層面，這種能力體現為對技術前沿的感知、對政策實驗的耐心，以及跨部門協調過程中的政策學習等。因此，本書中的政府不再是主流視角下靜態的、僵化的行政機器，而是像企業組織那樣，可以持續構建自身參與創新發展的動態優勢。

2、對創新發展的政策啟示

（1）重視政府在引領創新和經濟轉型中的變革性作用。

作者在書中多次論及中國的創新體系，認為中國雖然有自身獨特的政治經濟特色，但其創新實踐也印證了非西方語境下“敏捷性穩定”的有效性——專業且層級分明的精英隊伍提供了長期、穩固的戰略執行力，中央所設定的宏大戰略愿景（如自主創新）則能夠通過地方政府、各類機構實現廣泛的路徑探索與試錯。當前我國正處于向創新型國家轉型的關鍵歷史時期，需要作者所呼吁建設的“新韋伯式創新官僚機構”發揮引領作用，以中國特色的政府體系為載體，通過“敏捷動態功能和穩定導向的長期功能”的創造性結合，逐步形成將特定社會目標轉化為持久制度實踐的能力，從而推動政府真正成為科技創新與社會轉型的支柱性力量。

（2）推動政府職能轉型，實現“有效市場”與“有為政府”深度融合。

黨的二十屆四中全會把堅持有效市場和有為政府相結合作為“十五五”時期經濟社會發展必須遵循的原則之一，要求充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。在這一進程中，必須提防主流經濟學的短期效率陷阱，而應著眼于國家長期創新發展目標。正如馬克斯·韋伯所強調的，現代公共組織的根本取向是提供穩定性。為了適應動態變革，必然要依賴于市場的力量，但一個必要的前提是，政府自身要積極性高、專業化實力強，主動克服創新發展中潛在的不穩定因素，才能配合應對挑戰、實現創新突破。要推動政府工作向投資、市場塑造與系統變革等關鍵領域發力，在確保制度框架相對穩定的前提下，激發使命導向下的社會主體創新活力，構建政府與市場有效協同的新格局。

（3）強化動態思維，提升整個經濟系統在范式轉換中的適應性變革能力。

創新驅動發展的政策邏輯不能脫離具體的發展情境。在面對產業轉型和范式轉換等經濟上重大的變化時，更需要動態能力的支撐。因此，創新政策應致力于降低市場主體在適應范式轉換過程中的成本與風險，如通過提供公共研發平臺、技術網絡等途徑擴展企業獲取新知識的渠道，通過建立標準、保護產權等保障創新成果的有序擴散。在培育動態能力的過程中，要保持對現實變化的敏銳度，要用新的方法和分析工具剖析創新問題、指導創新政策，要動員和利用更廣泛的社會組織力量，幫助創新主體獲得有效學習和能力建設的機會，以實現可持續的創新發展。

（4）堅持制度創新與技術創新“雙輪驅動”，提升國家創新體系整體效能。

當前，國家創新體系的建設重點正從完善功能結構轉向提升整體效能，要求制度的適應性變革，為技術突破、產業發展提供戰略定力與環境保障。政府的工作重心應從“挑選贏家”轉向構建環境和能力建設，通過完善科技評價體系、建立容錯機制和引導“耐心資本”，為創新主體提供更為穩定的制度預期。此外，還要持續完善新型舉國體制，構建起由領軍企業主導、高校和科研院所支撐、各類主體深度參與的協同創新機制，避免創新“孤島”現象。推動制度創新與技術創新深度融合，進一步建立高度權威的跨地區、跨領域協調機制，將國家的戰略意志內化為各級政府、機構的創新動力，賦予創新政策執行者充分的探索和試錯空間，以更高效地應對數字轉型、綠色發展等全球性重大挑戰，進而在國際格局中持續構建競爭優勢、贏得創新戰略主動權。

母曉榮，中國科學院科技戰略咨詢研究院博士生；眭紀剛，中國科學院科技戰略咨詢研究院創新發展政策所所長、研究員。文章觀點不代表主辦機構立場。

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